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In occasione della promulgazione del nuovo Codice degli Appalti, il D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, il legislatore, nel riformare profondamente la materia dei contratti pubblici, ha posto nuovamente l’accento sui principi.
Anzi, si potrebbe dire che, nell’intento riformatorio, sembra aver fatto ricorso a una forma di “legiferazione per principi”, funzionale alla elaborazione di un assetto, gerarchicamente ordinato, di disposizioni assiologiche, poste a guida delle pubbliche amministrazioni e dell’interprete, per meglio orientarsi all’interno dell’articolato e complesso quadro normativo del public procurement.
In questi termini assume particolare rilevanza l’articolo 1 del Codice, ove si sancisce, che il principio del risultato, criterio prioritario perseguito dalle stazione appaltanti per l’affidamento e l’esecuzione del contratto, costituisce attuazione del principio del buon andamento.
E’ la prima volta che il precetto costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione riceve un richiamo così centrale all’interno della disciplina dei contratti pubblici, peraltro in rapporto con il “super-principio” o principio fondamentale perseguito in via prioritaria per l’affidamento e l’esecuzione dei contratti e per l’interpretazione delle norme del codice: il risultato.
Sorge allora spontaneo chiedersi in che modo il principio del risultato costituisca attuazione del buon andamento.
Ed è altrettanto naturale domandarsi che cosa significhi attuare il principio di buon andamento o , più semplicemente, quali significati ad esso ricondurre.
Gli interrogativi posti sono bastevoli a rinverdire l’interesse per una locuzione nominale che, pur essendo norma di rango costituzionale sancita al secondo comma dell’articolo 97 della Costituzione, non ha sempre ricevuto l’attenzione che avrebbe meritato.
Effettivamente il principio di buon andamento è stato frequentemente relegato alla dimensione del metagiuridico, ridotto alla stregua di un mero auspicio, assorbito sotto forma di endiadi dal più ingombrante principio di imparzialità o liquidato in poche righe, rinviando integralmente la determinazione del suo contenuto alle nozioni di Efficienza, Efficacia ed Economicità applicate all’azione amministrativa.
Domandarsi che cosa significhi il principio di buon andamento della pubblica amministrazione si traduce in un’attività di discernimento più profonda, finalizzata a rintracciare, oltre la coltre delle strutture positive, le ragioni e gli scopi propri dell’agere amministrativo.
Il presente progetto si propone di indagare identità, origine, natura, ruolo, contenuto e pregnanza di significato del buon andamento all’interno dell’attuale sistema amministrativo.
Per tale ragione è stato necessario, in primo luogo, ricostruirne le premesse e le prospettive storiche e metodologiche che consentono di ravvisare le fattezze del precetto, quale eco lontana dell’archetipico problema circa la ricerca di norme limitartici e regolatrici l’esercizio del potere pubblico e di paradigmi direttivi dell’azione amministrativa, già nell’esperienza eclettica della scienza dell’amministrazione e, in seguito, nel dibattito in sede costituente.
Nel prosieguo della trattazione si è avuto modo di confrontare, nel tentativo di fornire una definizione esaustiva e soddisfacente della nozione, le principali impostazioni del problema e le posizioni teoriche sviluppate nel corso della sua evoluzione.
Giunti a considerare il buon andamento come il principio grazie al quale si sviluppano, in senso strutturale e funzionale, nell’esercizio del pubblico potere e nello svolgimento delle funzioni pubbliche, il momento e i criteri di individuazione, determinazione, classificazione, composizione, equilibrio, contemperamento e bilanciamento degli interessi pubblici e degli altri interessi, pubblici o privati/legittimi, convergenti o confliggenti, emersi da un sistema di amministrazione sempre più condizionato dall’ordinamento pluralista e democratico, si è potuto integrarne ulteriormente la definizione tramite un processo semiosico di ricomposizione dei suoi significati.
E’ stato così possibile saggiare l’incidenza sul suo campo semantico delle interconnessioni ed interdipendenze che il buon andamento intrattiene con gli altri principi dell’ordinamento giuridico, sanciti nell’articolo 97 e nelle altre disposizioni della Costituzione, e con parametri e criteri extragiuridici.
E’ stata inoltre messa in evidenza l’interferenza normativa generata dalla particolare relazione che pone il principio di buon andamento, in ambito europeo e internazionale, in correlazione col processo di integrazione europea e con il principio di buona amministrazione.
In secondo luogo, ponendo l’accento sulla complementarità tra buon andamento funzionale e strutturale, sancita in quelle teorie e impostazioni dottrinali secondo cui l’organizzazione non si presenta come neutra ma come direttamente concorrente al raggiungimento del buon risultato, esito di una buona attività “oggettiva” a sua volta determinata da una buona organizzazione “soggettiva”, si è avuto modo di scomporre il prisma procedimentale alla luce del precetto costituzionale.
Il legame tra procedimento e buon andamento è giustificato dal fatto che il primo consiste in un momento strutturale-organizzativo del principio sancito all’articolo 97 della Costituzione.
E’ stato così possibile accostare a una ricostruzione analitico-descrittiva del procedimento una prudente critica di tipo normativo-valoriale, conciliando la realtà fattuale del fenomeno procedimentale con la sua dimensione deontica, circa la conformità della sua attuale morfologia rispetto all’orizzonte teleologico prescritto dalla Costituzione.
Si è indagata quindi la rispondenza al buon andamento degli istituti di semplificazione, riduzione e snellimento delle procedure e dei regimi autorizzatori, dei tentativi di razionalizzazione procedimentale dell’assetto organizzativo e dell’ipertrofico quadro normativo, sempre più condizionato da tendenze sostanzialiste e ipersemplificatorie depauperanti gli strumenti cognitivi ed espressivi necessari, soprattutto in fase istruttoria, al bilanciamento e alla armonizzazione degli interessi in gioco.
Infine, in continuità con le riflessioni svolte, il presente lavoro si propone di riflettere sul principio di buon andamento alla luce del nuovo codice dei contratti pubblici e di rispondere a una serie di inevitabili interrogativi, inestricabilmente legati al principio in parola, che hanno consentito di ricavare criticamente una visione d’insieme della Pubblica Amministrazione e del diritto amministrativo globalmente considerati.
Si è trattato di indagare il rapporto, verificandone la compatibilità, tra il buon andamento e l’organigramma assiologico recentemente approntato dal Legislatore, articolazione arborescente di principi e precetti funzionalizzati al perseguimento del risultato sotto l’egida di un nuovo paradigma.
E così, ancora una volta, parlare di buon andamento o di principi del diritto amministrativo, oltre ad essere una necessità attuale ed un’ operazione indispensabile, ha consentito di scomporre concettualmente il sistema di amministrazione e di esporre i punti nevralgici, le debolezze, le ambiguità, le potenziali prassi distorsive e le lacune del paradigma elaborato dal legislatore, in funzione di un rapporto di implicazione che sembra ricondurre tutto al buon andamento, alla stregua di una condizione sufficiente per cui possano dirsi o meno compatibili col sistema di valori le norme disciplinanti la materia.
E’ risultato quindi indispensabile considerare ,nello studio del diritto amministrativo, il principio di buon andamento come cardine del sistema, poiché esso ben può esporre, prevenire e tamponare gli effetti negativi e distorsivi sull’ordinamento scaturiti dall' espansione dei poteri discrezionali determinata dal paradigma positivizzato nel Nuovo Codice dei contratti pubblici.
Si concluderà, all'esito delle riflessioni svolte nel presente lavoro, favorevolmente alla tesi per cui da mero auspicio e potenziale ottativo, il buon andamento abbia assunto una straordinaria pregnanza di significato nel corso della storia del nostro ordinamento giuridico, nel passaggio da principio generale a principio fondamentale del sistema amministrativo e del diritto amministrativo, fino a rappresentare il contenuto minimo di giustizia indispensabile affinché si possa parlare di Pubblica Amministrazione.