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Le Fabbricerie sono rimaste per anni lontane dal dibattito pubblico. Fino a poco tempo fa, pronunciare il nome di Fabbriceria evocava nell’immaginario collettivo i più disparati significati, proprio per la scarsa confidenza del pubblico con questa realtà. La loro natura e collocazione giuridica, le loro funzioni di enti chiamati alla conservazione e alla valorizzazione degli edifici di culto, hanno caratterizzato nei secoli il dibattito pressoché esclusivo tra gli studiosi e tra i rappresentanti delle due entità eterne ed immutabili della Chiesa e dello Stato, ciascuna di loro preoccupata a far valere le proprie prerogative sull’altra.
Gli interventi legislativi introdotti dal 1997 al 2017, prima con la normativa sulle ONLUS e poi con la riforma del Terzo Settore, andati ad intrecciarsi con l’impianto concordatario vigente, hanno rappresentato un’occasione di intenso confronto in dottrina e in giurisprudenza, alle prese con le posizioni assunte dalle Istituzioni Centrali Italiane, come il Consiglio di Stato, l’Autorità Anticorruzione e l’Agenzia delle Entrate, e dalla Conferenza Episcopale Italiana.
Siamo partiti da un’indagine storica, seppur breve, sulla loro origine e evoluzione che ci ha portato a identificare le diverse strutture che le hanno caratterizzate nel loro momento costitutivo, quando fondazioni, quando enti giuridici autonomi o organi o collegi.
Ciò ha comportato lo sviluppo nel tempo di discipline diversificate che ne hanno complicato l’analisi intorno alla loro natura giuridica, facendo emergere una certa difficoltà a riconoscere nel mondo giuridico le caratteristiche che le rendono speciali, a volte diverse l’una dall’altra.
Il percorso normativo delle Fabbricerie è di fatto caratterizzato da quattro momenti essenziali:
- il periodo preconcordatario, con le leggi eversive e la legge delle Guarentigie, dal 1865 al 1929;
- il periodo concordatario, caratterizzato dai Patti Lateranensi stipulati nel 1929;
- il periodo della legislazione post concordataria, con la nuova riforma di cui all’accordo di Vila Madama del 1984;
- il periodo della legislazione degli enti non profit, da quella delle ONLUS del 1997 all’ultima degli Enti del Terzo Settore del 2017.
Non sono quindi mancati i tentativi di dare alle Fabbricerie una collocazione adeguata ma, a tutt’oggi, nonostante vari contributi della dottrina e della giurisprudenza anche amministrativa, del legislatore e delle Istituzioni Centrali Italiane, resta comunque arduo disegnare un possibile quadro ordinamentale, coerente con le ultime novità legislative, in cui le Fabbricerie possano trovarsi ad operare senza rinnegare il proprio passato e la loro missione quotidiana di amministrare i beni delle chiese e provvedere alla manutenzione degli edifici di culto e dei complessi monumentali che spesso li caratterizzano.
Il fenomeno della privatizzazione ha investito un gran numero di enti pubblici ed era chiaro che, prima o poi, sarebbero state coinvolte anche le Fabbricerie.
Infatti, nel 1997, a seguito di una pronuncia della Corte di Cassazione (n°901 del 29 gennaio 1997) e di una interpretazione amministrativa sollecitata da una Fabbriceria che si era posta il problema se fosse possibile applicare alle Fabbricerie la disciplina di favore prevista dal d.lgs. 460/1997 sulle ONLUS, viene in evidenza la loro possibile natura privatistica, confermata dal Consiglio di Stato che nel 2000 fornisce, in sede consultiva, il suo punto di vista dal quale emerge che “le Fabbricerie non possono essere classificate come enti ecclesiastici o come enti pubblici e … che le stesse potevano rientrare tra quei soggetti privati chiamati a svolgere in forma provata funzioni un tempo ritenute di pertinenza esclusivamente pubblica. Ciò affermato, le Fabbricerie preposte alla valorizzazione e promozione delle cose di interesse artistico e storico possono rientrare negli enti aventi titolo per acquisire la qualifica di ONLUS, adeguando il proprio statuto al d.lgs. 460/1997.”
La pronuncia del Consiglio di Stato non ha convinto né l’ANAC che, nel 2016, con riguardo ad una Fabbriceria, ha sostenuto la tesi del carattere pubblicistico dell’ente, né la Conferenza Episcopale Italiana che, da parte sua, ha affermato che le Fabbricerie non possono essere considerate né enti pubblici né enti privati, ma enti ecclesiastici alla luce delle norme che si sono susseguite negli anni disciplinanti la materia e che la principale finalità delle Fabbricerie resta quella di garantire il culto, diventando la tutela e il mantenimento dell’edificio un attività di carattere sussidiario, finalità estranea a quella di pubblico interesse. La Conferenza episcopale Italiana ha precisato, inoltre, che nel momento in cui Stato e Chiesa hanno deciso di disciplinare la materia in maniera concordataria, si presuppone che nessuna parte possa intervenire unilateralmente.
Arriviamo ai giorni nostri, con il quadro normativo che si arricchisce con la riforma del Terzo Settore, introdotta dal d.lgs. 117/2017, che si è posta l’obiettivo di superare la stratificazione normativa e la presenza di molteplici norme fiscali di riferimento che avevano creato non poca confusione in merito alla distinzione tra attività profit e non profit.
Viene costituito l’Ente del Terzo Settore (ETS), in forma di associazione, riconosciuta o non riconosciuta, o di fondazione, per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento di una o più attività di interesse generale in forma volontaria e di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi. In particolare, vengono forniti dettagliati criteri per determinare la natura commerciale o non commerciale degli ETS, tenendo conto delle attività da essi svolte e delle modalità operative concretamente adottate, ciò al fine di determinarne le attività che concorrono o meno alla formazione del reddito e, conseguentemente, del regime fiscale da applicare loro.
Gli ETS sono così classificati tra gli enti privati, con o senza personalità giuridica e le Fabbricerie, con la riforma del Terzo Settore, si trovano, ad un primo sguardo, davanti alla scelta tra entrare nel Terzo Settore, con l’adeguamento del proprio statuto alla riforma, oppure rimanerne fuori, tenendo conto della norma che dispone l’abrogazione delle previsioni ONLUS una volta entrata in vigore la riforma stessa.
L’impostazione della riforma riguardo agli effetti prodotti dalla sua entrata in vigore, in particolare a seguito dello scioglimento della ONLUS, ai sensi dell’art.10, comma 1, del d.lgs.460/1997, cioè l’imposizione della devoluzione del patrimonio ad altre organizzazioni non lucrative di utilità sociale o a fini di pubblica utilità, ha spinto le Fabbricerie a prendere in seria considerazione il conformarsi alla riforma del Terzo Settore.
E’ il caso della Opera Primaziale Pisana (OPA), che ha avviato le procedure di adeguamento del proprio statuto, provvedendo al suo invio al Ministero dell’Interno per l’approvazione di rito.
Intanto, di fronte ad un quadro normativo così complesso e intrecciato, il Ministero dell’Interno, ha avviato una istruttoria, da un lato, acquisendo un parere dell’Agenzia dell’Entrate e, dall’altro, preannunciando la necessità di acquisire un nuovo parere del Consiglio di Stato in sede consultiva che, a sua volta, ha espresso la necessità di interloquire con una Commissione Governativa concordataria appositamente costituita che attende ancora di essere integrata.
Anche il Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali e l’Agenzia dell’Entrate sono intervenuti nel dibattito, dichiarando la peculiarità delle Fabbricerie, che emerge dal fatto che la loro disciplina non è rimessa a norme di diritto comune, a differenza di altri enti di diritto privato sottoposti a controllo dell’autorità governativa, ma è di derivazione concordataria e che le loro funzioni non si esauriscono nella sola attività di tutela del patrimonio storico e artistico, ma sono indirizzate all’amministrazione del complesso dei beni patrimoniali dell’ente ecclesiastico destinati alle spese di ufficiatura e di culto