• atti illegittimi della P.A.
• danno
• risarcimento
• urbanistica ed edilizia

L’azione amministrativa della P.A., alla quale sono affidate la tutela e la gestione degli interessi pubblici, influenza l’intero andamento della società.
Ciò è immediatamente percepibile nella materia urbanistico-edilizia ove la pianificazione e l’amministrazione del territorio, che sottendono la valutazione e la cura di numerosi interessi pubblici, si riflettono profondamente sulla qualità della vita di ciascun individuo.
Nonostante la responsabilità delle funzioni pubbliche abbia da sempre gravato la P.A. dell’onere di garantire risposte corrette e tempestive alle singole istanze dei cittadini, soltanto negli ultimi decenni si è riconosciuta una vera tutela degli interessi violati.
Invero, con l’evolversi della società sono profondamente mutate le modalità di esercizio del pubblico potere e il rapporto tra il cittadino e P.A.
In particolare, soprattutto dagli anni ’90, da un lato, si è passati dal tradizionale schema bipolare Autorità pubblica/Collettività ad un sistema di “amministrazione condivisa”, caratterizzato da una maggiore partecipazione del cittadino all’attività amministrativa e, dall’altro lato, abbandonando il criterio dell’immunità della P.A., si è posta particolare attenzione alle responsabilità conseguenti all’esercizio del potere autoritativo.
Tale processo evolutivo, volto ad un più maturo ed effettivo Stato di diritto, è stato caratterizzato da rilevanti interventi legislativi e giurisprudenziali, che hanno còlto le istanze sociali manifestate anche da un’attenta e prolifera dottrina.
In uno scenario, ancora in via di perfezionamento, nel quale la lesione degli interessi del singolo a fronte dell’agere amministrativo pare aver assunto piena dignità, con questo studio si è voluto indagare l’ambito dell’effettiva tutela riparatoria a distanza di 30 anni dall’originaria L. n. 241 del 1990, a 20 anni dalla storica sentenza delle Sez. Un. n. 500 del 1999 e dalla pubblicazione del T.U.E, e a 10 anni dalla emanazione del Codice del Processo Amministrativo.
Del resto, le più recente pronunce della Suprema Corte e le contestuali disposizioni normative, pubblicate proprio nel contemporaneo periodo pandemico, evidenziano la persistente attualità della problematica

Il presente lavoro si apre con una disamina dell’istituto dell’interesse legittimo, che, muovendo dalle origini, giunge alla qualificazione di situazione giuridica soggettiva di pari dignità al diritto soggettivo e che, con incisivi riflessi processuali e sostanziali, è strettamente correlato ad un bene della vita, la cui lesione può determinare un pregiudizio potenzialmente risarcibile.

Lo studio prosegue ricostruendo il lungo percorso giurisprudenziale e normativo che ha portato all’effettivo riconoscimento della risarcibilità della lesione dell’interesse legittimo, la cui tutela pure risultava già assicurata dalla Carta costituzionale (artt. 24, 28, 103 e 113).
In particolare, sempre con attenzione volta agli interessi legittimi afferenti la materia urbanistico-edilizia si sono analizzati i principali passaggi giurisprudenziali che hanno condotto all’abbandono del dogma della irrisarcibilità: dalle prime pronunce del Tribunale di Voghera e della Suprema Corte del 1996 - che hanno traslato anche in sede amministrativa il precetto di buona fede, quale espressione dei principi di imparzialità, legalità e solidarietà ex art. 2 Cost., e il principio generale di prudenza e diligenza (c.d. obbligo del neminem laedere) di cui è espressione l’art. 2043 c.c. - alla storica sentenza n. 500/99 delle Sez. Un. e, infine, alle pronunce della Corte Costituzione n. 292/2000 e n. 191/2006, che in materia urbanistico-edilizia hanno escluso dal novero delle controversie risarcitorie attribuite alla giurisdizione del G.A. i “meri comportamenti” della P.A., in quanto non riconducibili all’esercizio del pubblico potere.
D’altra parte, si sono analizzati gli interventi legislativi che, intrecciandosi con le dette pronunce, hanno innovato il sistema giuridico: la novella del 1998, con la quale, attribuendo alla giurisdizione esclusiva del G.A. la materia urbanistico-edilizia (atti, provvedimenti, comportamenti della P.A.), si è espressamente previsto il risarcimento del danno ingiusto e la reintegrazione in forma specifica; la legge n. 205/2000, con la quale, estendendo il principio della risarcibilità a tutti gli interessi legittimi violati, si è cristallizzata la figura del Giudice unico e si è consentito al G.A., nell’ambito della propria giurisdizione, di conoscere di tutte le questioni relative al risarcimento, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, ed agli altri diritti patrimoniali consequenziali; e, infine, il vigente CPA, che ha stabilizzato il sistema, per il quale il riconoscimento del risarcimento del danno ingiusto è uno strumento di tutela ulteriore rispetto a quello classico caducatorio, costituendo un’espressione della tutela degli interessi legittimi piena ed effettiva, in ossequio al dettato dell’art. 24 della Costituzione.

La seconda parte del lavoro è dedicata all’analisi, sotto il profilo sostanziale, del danno risarcibile.
Innanzi tutto, si è affrontata la questione, tutt’ora aperta, della natura giuridica della responsabilità della P.A., esaminando le diverse teorie - extracontrattuale, da contatto qualificato e sui generis - ed i loro diversi riflessi sugli aspetti sostanziali e processuali, tra quali, soprattutto, l’individuazione dei presupposti del risarcimento; la diversa disciplina dell’azione risarcitoria e dell’onere probatorio; il termine prescrizionale; la tipologia del danno e la decorrenza della rivalutazione monetaria.

In secondo luogo si sono analizzati gli elementi soggettivi ed oggettivi della responsabilità alla luce del quadro normativo e delle più recenti pronunce giurisprudenziali.
In particolare, per i primi, distinguendo tra i comportamenti dolosi e quelli colposi dell’Amministrazione e una volta accertati i presupposti dell’effettiva sussistenza della colpa, si è evidenziato quando la stessa possa ritenersi giustificata, alla luce di un errore scusabile e quando, invece, non rilevi a causa del contestuale comportamento negligente del privato.

In ordine all’elemento oggettivo si è ricostruito il percorso giurisprudenziale che - distinguendo tra lesione di interessi oppositivi e di interessi pretensivi, tra vizi formali e sostanziali, e, infine, tra atti autoritativi discrezionali e atti vincolati - individua gli atti illegittimi che possono determinare un risarcimento del pregiudizio, purché l’interessato, oltre al danno, nell’an e nel quantum, ne provi il nesso di causalità con l’azione amministrativa e la sua “ingiustizia”, risultante dal provvedimento emesso ovvero da quello che, sulla base di un giudizio prognostico, avrebbe dovuto essere adottato.

Si è, poi, passati all’individuazione della tipologia dei danni risarcibili, considerando che l’obbligo risarcitorio non sorge a seguito del semplice danno-evento (lesione non iure), ma soltanto quando questo determina il danno-conseguenza.
Con particolare riferimento alla tipologia dei danni conseguenti alla lesione di interessi oppostivi e pretensivi afferenti la materia edilizio-urbanistica si sono approfonditi sia il pregiudizio a carattere patrimoniale, derivante dal danno da disturbo, da ritardo, da perdita di chance e da affidamento, sia il pregiudizio di natura non patrimoniale, determinato dal danno esistenziale per il quale anche recentemente la giurisprudenza ha indicato i presupposti della risarcibilità.

Nel terzo capitolo, poi, si sono affrontati gli aspetti processuali delle azioni risarcitorie.
In particolare, si sono analizzati i due distinti modelli di tutela, tra loro alternativi, sebbene cumulabili, ossia il risarcimento per equivalente e la reintegrazione in forma specifica, distinguendo il loro diverso atteggiarsi a seconda che venga fatto valere un interesse di tipo oppositivo ovvero di tipo pretensivo.
Si è, poi, trattata la complessa questione della “pregiudiziale amministrativa”, volta ad accertare se il riconoscimento giurisdizionale del risarcimento presuppone necessariamente una previa o contestuale pronuncia di annullamento dell’atto ritenuto illegittimo.
La problematica - sorta a seguito dell’individuazione del G.A. quale Giudice unico del risarcimento ex L. n. 205/2000 e protrattasi anche dopo la previsione dell’art. 30 CPA del 2010, che ha introdotto una forma di pregiudiziale c.d. temperata - è stata esaminata ripercorrendo le significative e contrastanti pronunce dei massimi Organi giudiziari fino a giungere, a seguito dell’Adunanza Plenaria n. 3/2011, all’orientamento oggi prevalente secondo il quale, anche a prescindere dal CPA, ritenuto sul punto non innovativo, ma ricognitivo, sono riconosciuti: per un verso, l’esercizio in via autonoma dell’azione risarcitoria anche quando l’annullamento dell’atto viziato non sia più utile o possibile per il danneggiato e, per altro verso, l’esclusione o la riduzione del risarcimento ogniqualvolta il danneggiato avrebbe potuto evitare con il proprio comportamento, anche giudiziario, la consolidazione degli effetti dannosi.
Si è, infine, esaminata la recente questione posta dalla Suprema Corte che, con ordinanze contrastanti delle SS.UU., ha attribuito, alternativamente al G.A. o al G.O., la giurisdizione nelle controversie risarcitorie conseguenti a provvedimenti, non contestati, di annullamento dei titoli edilizi e, da ultimo, anche per i giudizi concernenti i danni da “mero comportamento” generato dall’atteggiamento della P.A..

Nel quarto capitolo, alla luce di quanto precedentemente esaminato e previa individuazione di quella più specifica disciplina, sostanziale e processuale, che in materia urbanistico-edilizia maggiormente si riflette sulla risarcibilità del danno, si è analizzato con maggior profondità l’effettivo riconoscimento del “danno da ritardo” e del “danno da affidamento” secondo l’orientamento della più recente giurisprudenza.
Per il secondo, in particolare, si è ritenuto di porre un elemento di riflessione sulle più recenti soluzioni giurisprudenziali, che - definendo in punto di giurisdizione nuove questioni, con riflessi anche sostanziali - parrebbero, in realtà, riproporre, seppur con un profilo diverso, argomentazioni già superate sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza.
Al proposito, si è rilevata l’importanza che potrà avere, per la definizione della problematica, il recentissimo intervento con il quale Legislatore, innovando l’art. 1 L. n. 241/1990, ha cristallizzato, nell’ambito del procedimento amministrativo - compreso quello urbanistico-edilizo - il dovere, per ciascuna parte, del rispetto dei princìpi della collaborazione e buona fede.
Infine, si sono approfondite l’effettiva tutela e la risarcibilità della lesione dell’interesse del c.d. “terzo confinante”, conseguente all’illegittimo titolo edilizio favorevole al vicino e del c.d. “terzo acquirente” dell’immobile oggetto dell’annullamento del titolo edilizio.