• affidamento
• pubblicaamministrazione

La ricerca si propone uno studio relativo alla tutela del privato nei confronti della Pubblica Amministrazione, con particolare attenzione alle situazioni in cui l’Amministrazione crei un affidamento nel cittadino, eziologicamente produttivo di un danno. La relazione del nostro ordinamento interno con quello europeo ha comportato uno sforzo di adattamento del diritto positivo in numerosi settori, inducendo il legislatore ad adottare normative in aderenza a tale criterio ispiratore. Tali normative hanno determinato una modifica nel rapporto del privato con i pubblici poteri nell’ambito del rapporto cittadino-Pubblica Amministrazione. Uno strumento di particolare rilevanza al fine della integrazione tra gli ordinamenti è rappresentato dall’elaborazione dei principi generali ritenuti comuni alla cultura giuridica europea. I principi generali enucleati dalla Corte di Giustizia assumono peculiare rilevanza, per la capacità di penetrare negli ordinamenti nazionali come diritto derivante da una fonte non scritta, che a tutti gli effetti si impongono con l’efficacia di precetti dell’ordinamento sovranazionale capaci di integrare le lacune normative e uniformare la legislazione degli Stati membri. I principi, in quanto flessibili e nel contempo essendo l’espressione di valori fondanti, posseggono una portata conformativa poziore rispetto alle norme. L’elaborazione dei principi generali da parte dell’ordinamento europeo ha inciso particolarmente sull’agire amministrativo. Tra questi, il principio di legalità, di certezza del diritto e di tutela dell’affidamento. Singolare rilevanza assume anche il principio di proporzionalità che impone, nell’esercizio dell’agire amministrativo, l’equo contemperamento tra mezzo e fine, tra interessi pubblici e privati ed implica che il mezzo utilizzato deve essere idoneo allo scopo perseguito; l’applicazione di tali principi ha condotto ad un nuovo modo di intendere l’azione dei pubblici poteri. Nella tutela della difesa del privato assume uno specifico rilievo anche il principio del legittimo affidamento. Tale principio, emerso nell’alveo dell’ordinamento comunitario, nella direzione della salvaguardia dell’aspettativa del cittadino circa la stabilità di comportamenti o atti delle istituzioni, viene ritenuto un principio cardine del diritto europeo. La tutela dell’affidamento nei confronti dei pubblici poteri si è affermata, in modo trasversale, negli atti relativi al potere legislativo, amministrativo e giurisdizionale. La tutela dell’affidamento trova un’attuale applicazione, anche nel nostro ordinamento, nei rapporti con la Pubblica Amministrazione. Una tale conclusione non è sempre stata pacifica nel diritto amministrativo; si riteneva, infatti, che la posizione assolutamente sovraordinata dello Stato rispetto al privato conducesse inevitabilmente alla negazione di tale tutela per il privato stesso. Il costante processo di erosione dell’immunità e della posizione di privilegio che storicamente sono state riconosciute all’azione dei poteri pubblici ha comportato un mutamento di visione della posizione della Pubblica Amministrazione, nell’esercizio dei poteri suoi propri nei confronti dei privati. A partire dalla seconda metà del secolo scorso si è andata così progressivamente affermando una responsabilità della Pubblica Amministrazione, in conseguenza della lesione del principio qui in discussione. Il nostro ordinamento ha così recepito normativamente il principio dell’affidamento: l’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (come modificato in seguito alla riforma introdotta dall’art. 1 della legge 11 febbraio 2015, n. 15) assoggetta l’attività amministrativa ai principi dell’ordinamento comunitario, tra i quali assume un rilievo primario proprio la tutela dell’affidamento. Il tema del legittimo affidamento nei confronti della Pubblica Amministrazione pone così la necessità di contemperare due interessi spesso contrapposti: da una parte, quello del privato, che vuole mantenere il vantaggio che l’azione amministrativa gli ha garantito; dall’altra parte, quello vantato dalla stessa Pubblica Amministrazione alla realizzazione dei principi di buon andamento ed imparzialità, ai quali deve essere ispirata l’azione amministrativa secondo l’articolo 97 della Costituzione. La tutela dell’affidamento nel diritto amministrativo costituisce pertanto un limite alla discrezionalità amministrativa, in quanto la Pubblica Amministrazione dovrà ponderare l’aspettativa del privato nell’esercizio della scelta più opportuna per il perseguimento dell’interesse pubblico. Il principio trova la sua espressione più tipica nell’esercizio del potere di riesame dei provvedimenti da parte della Pubblica Amministrazione, cioè nell’ambito della cd. autotutela amministrativa, in cui la stessa può annullare provvedimenti da essa già emessi, ma viziati, o riesaminare ed eventualmente revocare provvedimenti in sé non viziati, ma non più rispondenti all’interesse pubblico.
La tutela dell’affidamento del privato nei confronti del potere amministrativo, nell’ambito dell’attività di autotutela, ha modificato nel tempo il modo di operare della Pubblica Amministrazione nei confronti del privato, e il valore dello stesso interesse pubblico all’annullamento degli atti viziati. Il presente lavoro, contenutisticamente, è stato strutturato in due parti. La prima parte è dedicata al problema della tutela del privato nel rapporto con la P.a. nella fase cd. fisiologica, in cui il recepimento del principio ha modificato notevolmente l’agire amministrativo. Nella seconda parte della ricerca si è sondata quella che può essere definita la situazione patologica, ove l’interesse del privato al mantenimento del provvedimento a lui favorevole risulti recessivo rispetto all’interesse alla sua eliminazione e quindi, non residui altra forma di tutela della propria situazione giuridica, se non quella della pretesa risarcitoria, in cui vengono analizzate le principali questioni che si pongono sulla natura della responsabilità della Pubblica amministrazione, nonché sull’attuale assetto della tutela dell’affidamento del privato. Nell’orientamento della giurisprudenza della Cassazione (emerso nelle note ordinanze del 2011) viene configurata una nuova e autonoma figura di danno da provvedimento scorretto, in cui la violazione del dovere di correttezza della Pubblica Amministrazione è ricondotto nella violazione di un dovere generale di comportamento cui è tenuta anche la Pubblica Amministrazione come qualunque altro privato. La giurisprudenza nazionale maggioritaria, nonostante le spinte provenienti in sede comunitaria, continua ad affermare la natura aquiliana ex art. 2043 c.c. della responsabilità della Pubblica Amministrazione, riconoscendo la natura oggettiva della responsabilità dell’amministrazione pubblica soltanto nel settore degli appalti pubblici. Nel modello di responsabilità degli apparati pubblici delineato dalla giurisprudenza comunitaria, la responsabilità è oggettiva e ricorre qualora vi sia stata la violazione di una norma comunitaria attributiva di un diritto a favore del singolo, sussista il carattere grave e manifesto della suddetta violazione e vi sia il nesso di causalità tra la violazione e il danno patito. Viene esclusa pertanto qualunque indagine sull’elemento psicologico.