• obbligo vaccinale
• covid19
• diritto alla salute

Quando nel dicembre del 2019 si verificarono i primi casi di Covid19 nella città di Wuhan, una metropoli cinese che conta più di 11 milioni di abitanti, nessuno avrebbe potuto immagine i disastrosi sviluppi che questa simil polmonite (appartenente alla famiglia Sars-CoV-2) avrebbe causato. Nel giro di pochi mesi il virus si è diffuso nel resto della Cina ed è sconfinato dai confini nazionali, giungendo nel resto del mondo. L’arrivo del Covid19 prima in Italia e poi anche in altre nazioni ha provocato una prima ondata di contagi che ha portato le amministrazioni di tutta Europa a prendere drastiche decisioni per contenere l’aumento dei contagi e dei decessi. Superata la prima difficile fase di approccio al virus, che ha bloccato interi Paesi costretti a difficili lockdown e chiusure, si è dovuti passare ad una fase nuova, di maggiore convivenza con la malattia. In tutti gli ordinamenti si è aperta la discussione circa la gestione del sistema sanitario nazionale e della necessaria attuazione di misure anti contagio, che potessero permettere un graduale ritorno alla vita precedente alla pandemia. Ad ogni modo, nonostante l’attenzione posta dalle istituzioni per trovare le soluzioni più adatte ai diversi contesti sociali e territoriali, sembrava impossibile contenere una malattia così contagiosa. Grazie, però, ad un notevole lavoro da parte della comunità scientifica, in meno di due anni si è riusciti a creare un vaccino contro il Covid19, che permettesse di attenuare i sintomi del virus (e in alcuni casi, addirittura, a proteggersi dall’infezione stessa).
Proprio l’arrivo dei vaccini sul mercato ha permesso di poter concretamente pensare ad un allentamento delle restrizioni imposte alla quasi totalità della popolazione mondiale. L’approvazione dei vaccini da parte di tutte le autorità di farmacovigilanza ha fatto in modo che si potesse iniziare a programmare una campagna vaccinale ad hoc. Vi era, infatti, la necessità di andare a proteggere con prelazione coloro che potevano sviluppare sintomi più gravi o addirittura decedere a seguito della contrazione del virus, quindi tutti quei cittadini ritenuti come più fragili (comprendendo non solo la popolazione più anziana, ma anche coloro che soffrono di qualche grave malattia). Una volta che questa parte di individui sarebbe stata coperta, saremmo passati a vaccinare anche coloro che vengono maggiormente a contatto con il virus, quindi medici e infermieri, o comunque gli operatori sanitari in generale. Infine, vaccinate queste categorie più esposte o più a rischi, si sarebbe passati a vaccinare anche il resto della popolazione: a seguito della vaccinazione, sarebbe stato poi rilasciato un apposito pass sanitario certificante l’avvenuta inoculazione. Chiaramente, in un contesto dove mancava ancora un obbligo alla vaccinazione, per ottenere il pass sanitario si poteva ancora ricorrere alle alternative del test molecolare o antigienico (tampone) negativo e della certificazione di avvenuta guarigione. Inizialmente, in nessun ordinamento europeo o extraeuropeo è stato predisposto un obbligo alla vaccinazione, in quanto si è confidato nella coscienza dei consociati, ma l’iniziale scarsa adesione alla campagna vaccinale (alimentata dalla diffusione di fake news e una generale diffidenza nei confronti di questi nuovi prodotti arrivati sul mercato); ha portato le varie istituzioni mondiale a ripensare l’impostazione della campagna vaccinale. Per questo, si è gradualmente introdotto un obbligo alla vaccinazione, soprattutto per determinate fasce di popolazione o per alcune categorie di lavoratori, predisponendo anche le conseguenti sanzioni in caso di mancata vaccinazione.
In questo difficile contesto, che di fatto ha causato una delle più profonde crisi economiche e sociali dal dopoguerra ad oggi, gli equilibri istituzionali e costituzionali di ogni ordinamento sono stati fortemente messi in discussione. Ad essere tornato al centro del dibattito è stato il delicato rapporto che intercorre fra il diritto alla salute (nella sua doppia accezione di diritto dell’individuo e della collettività) e le altre libertà che sono garantite all’individuo. Per andare a garantire il rispetto della tutela alla salute, infatti, almeno durante la prima fase della pandemia, diritti fondamentali come la libera circolazione sono stati del tutto soppressi. Sempre in relazione alla compressione dei diritti fondamentali, molti cittadini hanno rivendicato il loro diritto a non ricevere il vaccino e a continuare a lavorare. Proprio in questo contesto si è riflettuto circa l’equilibrio che intercorre fra interesse del singolo e interesse dell’intera comunità, ponendo la domanda circa l’effettivo potere legislativo in mano allo Stato in materia vaccinale. In tutto il mondo, il legislatore si è dovuto trovare a ponderare quelli che sono i vari aspetti coinvolti nella gestione della salute pubblica, che tocca anche questioni economiche e sociali molto delicate.
Ma la pandemia di Covid19 non ha scaturito solo discussioni circa i diversi diritti che i cittadini possiedono, ma ha posto domande circa anche gli equilibri di potere istituzionale presenti nei diversi ordinamenti. Una prima questione è quella attinente alla normativa d’emergenza, spesso disciplinata all’interno delle diverse Carte costituzionali. In questi casi lo Stato che ha attivato la procedura di emergenza, potrà andare a realizzare normativa di emergenza, cioè norme che prescindono dal tradizionale iter parlamentare, in quanto devono intervenire nel tempo più rapido possibile. Ove la Costituzione di un paese, come nel caso dell’ordinamento italiano, non vada a prevedere una specifica normativa emergenziale, il legislatore non ha potuto fare riferimento a degli specifici strumenti. Per questo, proprio come si è verificato nel nostro Paese, si è fatto ricorso a strumenti costituzionalmente previsti, ma in modo inappropriato. Pensiamo allo strumento del DPCM e del troppo potere accentrato solo nelle mani del potere esecutivo.
Una seconda questione è quella legata al fenomeno degli stati ad impostazione federale. In queste realtà, si è posto un concreto problema di gestione dei diversi poteri e rapporti che intercorrono fra il governo centrale e le varie amministrazioni locali. Di nuovo, si pone la domanda circa chi abbia la competenza a prendere decisioni in materia sanitaria o vaccinale e quale sia l’eventuale valenza di quest’ultime sull’intero territorio nazionale. Si guarda a quelli che sono i contorni dei diversi poteri presenti negli ordinamenti federali e a come lo Stato centrale debba dialogare con le singole realtà durante i periodi di crisi.
In Europa, si è poi aperta la discussione circa il ruolo delle istituzioni europee. Sicuramente, quest’ultime si sono poste in una posizione di soggetto coordinatore rispetto a varie questioni, prime fra tutte quelle relative alla farmacosorveglianza e alla distribuzione dei vaccini. I vari organi dell’Unione hanno quindi redatto alcune linee guida rispetto alla gestione della pandemia, ma hanno lasciato ai diversi Paesi membri un ampissimo potere discrezionale, per poter garantire la migliore gestione possibile della pandemia (e rispettare le diverse esigenze che i singoli Stati possiedono). Senza dubbio, all’interno dell’Unione vi sono diverse realtà culturali che convivono ed è stato ritenuto opportuno rispettare quelle che sono le sostanziali differenze che stanno alla base dei vari ordinamenti. Ciò ha fatto in modo che si creasse, all’interno dell’Unione una sostanziale differenza fra quelle che sono state le scelte legislative in materia Covid19 durante la pandemia.
L’elaborato si pone come obiettivo quella della comparazione circa l’approccio che diverse realtà hanno avuto nei confronti del Covid19, delle vaccinazioni e della gestione generale della situazione emergenziale. Partendo da uno sguardo rispetto alle diverse impostazioni che storicamente sono presenti nei singoli ordinamenti su argomenti come le vaccinazioni infantili o le procedure riguardanti lo stato di emergenza, si arriva poi a vedere quali sono state le scelte e le strategie adottate dai diversi Stati durante questi difficili anni di pandemia. si evince come la materia vaccinale sia estremamente complicata. Si intuisce come la gestione delle campagne vaccinali si intreccia con i diversi poteri che intercorrono tra i vari enti presenti in ogni ordinamento e il confine di queste competenze è stato fortemente modificato e messo in discussione durante questi due difficili anni di pandemia di Covid19. Nel contesto di emergenza dove le istituzioni di tutto il mondo si sono trovate a legiferare, è stato estremamente difficile trovare soluzioni di compromesso, che potessero assicurare sia la protezione della salute dei cittadini, sia la preservazione del sistema istituzionale ed economico.
Guardando agli equilibri istituzionali, si capisce come questi siano stati alterati solo a causa di un evento che, di fatto, è connotato da una forte eccezionalità, tanto che viene riconosciuto come uno degli eventi più traumatici accaduti dopo il finire dell’ultimo conflitto mondiale. Se il Covid19 non avesse avuto delle conseguenze così catastrofiche, non vi sarebbe mai potuta essere una tale alterazione di quelli che sono i poteri costituzionalmente previsti nei vari ordinamenti.
I legislatori si sono anche trovati a dover imporre difficili e sofferte soluzioni che, seppur limitative delle libertà individuali, potessero assicurare la tutela degli interessi della collettività. Proprio in questo senso, si intuisce come le diverse scelte che sono state adottate siano, in realtà, influenzate anche da una forte componente culturale, che ha, quindi, fatto in modo che la pandemia fosse gestita diversamente nelle diverse parti del globo.
Anche l’organizzazione della campagna vaccinale è stata fortemente condizionata da quella che è l’approccio che ogni Paese tradizionalmente ha rispetto ai trattamenti vaccinali. Abbiamo visto come, nei Paesi dove vi è una maggiore attenzione verso le vaccinazioni, il vaccino contro il Covid19 è stato più facilmente imposto come obbligatorio. L’Italia, dove la legge prevedeva già molte vaccinazioni infantili come obbligatorie, è stata fra le prime nazioni nel mondo ad imporre il vaccino contro il virus, seppur solo per alcune categorie. In altri Paesi dove, invece, storicamente, erano presenti norme più blande in materia vaccinale, come ad esempio l’Inghilterra, il vaccino contro il Covid19 non è mai stato imposto come obbligatorio.
Si evince come le differenti regole di contenimento dei contagi e di gestione della campagna vaccinale siano frutto di un’attenta ponderazione degli interessi che devono essere tutelati e come siano influenzate anche da una forte componente sociale e culturale. L'elaborato si conclude auspicando che il Covid19 possa rappresentare non solo una tragedia per tutta l'umanità, ma che possa essere l'inizio di un periodo di nuove riforme sociali e amministrative, atte a colmare tutte le lacune evidenziate durante questi due difficili anni.

When the first cases of Covid19 occurred in December 2019 in the city of Wuhan, a Chinese metropolis of more than 11 million people, no one could have imagined the disastrous developments that this pneumonia-like disease (belonging to the Sars-CoV-2 family) would cause. Within months, the virus spread to the rest of China and trespassed national borders, reaching the rest of the world. The arrival of Covid19 first in Italy and then also in other nations caused an initial wave of contagions that led administrations across Europe to make drastic decisions to contain the increase in infections and deaths. Having overcome the first difficult phase of approaching the virus, which brought entire countries to a standstill by forcing difficult lockdowns and closures, they had to move on to a new phase of greater coexistence with the disease. In all jurisdictions, discussion opened up about the management of the national health care system and the necessary implementation of anti-infection measures that could allow a gradual return to pre-pandemic life. In any case, despite the care taken by institutions to find solutions best suited to different social and territorial contexts, it seemed impossible to contain such a contagious disease. Thanks, however, to considerable work on the part of the scientific community, in less than two years it was possible to create a vaccine against Covid19, which would make it possible to mitigate the symptoms of the virus (and in some cases, even protect against the infection itself).
It was precisely the arrival of vaccines on the market that made it possible to concretely think about easing the restrictions imposed on almost the entire world population. The approval of the vaccines by all pharmacovigilance authorities meant that an ad hoc vaccine campaign could begin to be planned. There was, in fact, a need to go to protect with preemption those who could develop more severe symptoms or even die as a result of contracting the virus, thus all those citizens considered as more fragile (including not only the older population, but also those suffering from some serious disease).Once this portion of individuals would be covered, we would also move on to vaccinate those who come most in contact with the virus, thus doctors and nurses, or for that matter health care workers in general. Finally, having vaccinated these categories that are most exposed or most at risk, we would move on to vaccinate the rest of the population as well: following vaccination, a special health pass would then be issued certifying that inoculation had taken place. Clearly, in a context where there was still a lack of compulsory vaccination, the alternatives of a negative molecular or antihygienic test (swab) and certification of cure could still be used to obtain the health pass. Initially, in no European or non-European legal system was an obligation to vaccination arranged, as it relied on the conscience of the consociates, but the initial low adherence to the vaccination campaign (fueled by the spread of fake news and a general distrust of these new products that had arrived on the market); led the various world institutions to rethink the vaccination campaign approach. For this, an obligation to vaccination was gradually introduced, especially for certain population groups or certain categories of workers, also arranging the consequent sanctions in case of non-vaccination.
In this difficult context, which has in fact caused one of the deepest economic and social crises since the postwar period, the institutional and constitutional balances of each system have been strongly challenged. What has returned to the center of the debate has been the delicate relationship between the right to health (in its dual meaning as the right of the individual and the community) and the other freedoms that are guaranteed to the individual. In fact, in order to go to ensure compliance with the protection to health, at least during the first phase of the pandemic, fundamental rights such as freedom of movement were suppressed altogether. Also related to the compression of fundamental rights, many citizens claimed their right not to receive the vaccine and to continue working. It is precisely in this context that the balance between the interest of the individual and the interest of the community as a whole has been reflected upon, raising the question about the actual legislative power in the hands of the state in vaccine matters. Throughout the world, legislators have had to weigh what are the various aspects involved in the management of public health, which also touches on very sensitive economic and social issues.
But the Covid pandemic19 has not only sparked discussions about the different rights that citizens possess, but has also raised questions about the balance of institutional power present in different legal systems. A first question is that pertaining to emergency legislation, which is often regulated within the different constitutional charters. In such cases, the state that has triggered the emergency procedure may go on to make emergency legislation, that is, legislation that disregards the traditional parliamentary process, as it must act as quickly as possible. Where the Constitution of a country, as in the case of the Italian system, does not go to provide for specific emergency legislation, the legislature could not refer to specific instruments. Therefore, just as has occurred in our country, constitutionally provided instruments have been used, but inappropriately. Think of the instrument of the DPCM and too much power centralized only in the hands of the executive power.
A second issue is related to the phenomenon of states with a federal setup. In these realities, there has been a concrete problem of managing the different powers and relationships between the central government and the various local governments. Again, the question arises as to who has the competence to make health or vaccination decisions and what, if any, the validity of these decisions is throughout the country. It looks at what are the contours of the different powers present in federal systems and how the central state should dialogue with individual realities during times of crisis.
In Europe, there is then a discussion about the role of European institutions. Certainly, the latter have placed themselves in a coordinating position with respect to various issues, first and foremost those related to pharmacosurveillance and vaccine distribution. Thus, the various bodies of the Union drew up certain guidelines with respect to the management of the pandemic, but left the various member countries with a very wide discretionary power in order to ensure the best possible management of the pandemic (and to respect the different needs that individual states possess). Undoubtedly, there are different cultural realities coexisting within the Union, and it was deemed appropriate to respect what are the substantial differences underlying the various systems. This has resulted in the creation within the Union of a substantial difference between what have been the legislative choices on Covid19 during the pandemic.
The paper aims at that of the comparison about the approach that different realities had towards Covid19, vaccinations and the general management of the emergency situation. Starting with a look with respect to the different approaches historically present in individual jurisdictions on topics such as childhood vaccinations or procedures regarding the state of emergency, we then come to see what choices and strategies were adopted by different states during these difficult pandemic years. One can sense how the management of vaccination campaigns is intertwined with the different powers between the various agencies in each system, and the boundary of these powers has been greatly altered and challenged during these two difficult years of the Covid19 pandemic. In the emergency context where institutions around the world found themselves legislating, it was extremely difficult to find compromise solutions that could ensure both the protection of the health of citizens and the preservation of the institutional and economic system.
Looking at the institutional balances, we can see how they were altered only because of an event that, in fact, is marked by a strong exceptionality, so much so that it is recognized as one of the most traumatic events that happened after the end of the last world conflict. If the Covid19 had not had such catastrophic consequences, there could never have been such an alteration of what are constitutionally mandated powers in the various legal systems.
Legislators also found themselves having to impose difficult and painful solutions that, while limiting individual freedoms, could ensure the protection of the interests of the community. Precisely in this sense, one can sense how the different choices that were adopted were, in fact, also influenced by a strong cultural component, which has, therefore, ensured that the pandemic was handled differently in different parts of the globe.
The organization of the vaccination campaign was also strongly influenced by what is the approach that each country traditionally has with respect to vaccine treatments. We saw how, in countries where there is a greater focus on vaccination, the Covid19 vaccine was more easily imposed as mandatory. Italy, where the law already included many childhood vaccinations as mandatory, was among the first nations in the world to impose the vaccine against the virus, albeit only for certain categories. In other countries, however, where historically there were milder vaccination regulations, such as England, the Covid19 vaccine was never imposed as mandatory.
It is evident how different rules for containing infection and managing the vaccination campaign are the result of a careful weighing of the interests that must be protected and how they are also influenced by a strong social and cultural component. The paper concludes by expressing the hope that Covid19 may not only represent a tragedy for all humankind, but that it may be the beginning of a period of new social and administrative reforms designed to fill all the gaps highlighted during these two difficult years.