• spending review
• spesa pubblica

L‘intero scritto ha tentato di chiarire come gli strumenti giuridici consentano di razionalizzare la spesa pubblica in Europa e in Italia. Partendo dall‘evoluzione della disciplina comunitaria in tema di politiche di stabilità e crescita, abbiamo compreso quanto siano state importanti le novità introdotte dall‘Unione europea per rispondere alle esigenze di crescita e sviluppo degli Stati membri e del sistema europeo nel suo complesso. Scelte di politiche economiche che nel corso del tempo sono state esasperate in termini di portata a causa della necessità di rispondere efficacemente e tempestivamente alle crisi economico-finanziarie. Questo nel contesto di un obiettivo esclusivamente di inflation targeting, attualmente previsto nel mandato della BCE.
Un approccio più teorico, trattando i contributi della dottrina economica sui temi di bilancio pubblico e di debito pubblico ha consentito di prendere in esame le visioni delle principali scuole di pensiero con particolare riguardo a quella keynesiana, mettendo in rilievo il dibattito circa la possibilità o meno dell’operatore pubblico di intervenire a sostegno della domanda aggregata. È stato trattato il tema della sostenibilità del debito pubblico, del suo andamento nel lungo periodo in rapporto al PIL e della sua dipendenza dalla differenza tra tasso di interesse e tasso di crescita dell’economia.
Dall’esame del processo evolutivo della legislazione, nonché alla luce dei presupposti della teoria economica e della crescente affermazione della governance economica europea, emerge con chiarezza la difficoltà di convergere verso una Unione più forte partendo da presupposti nazionali molto differenti. Allo stesso tempo si è evidenziato come ciò renda, ad esempio, più efficaci le misure di coordinamento e controllo, agendo ex ante, in modo da cercare di prevenire crisi future. La crisi, infatti, ha imposto la necessità di affrontare il tema della riforma della governance economica europea, rimasta in sostanza invariata (data la riluttanza degli Stati alla cessione di parte della sovranità fiscale, essendo già gestita a livello europeo la politica monetaria) dall’adozione del Patto di Stabilità e Crescita e della sua successiva modifica. Il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica ha orientato gli interventi legislativi verso una riduzione dell’aggregato spesa pubblica, sottovalutando la distinzione tra spesa produttiva e spesa improduttiva, e senza valorizzare la spesa d’investimento.
Dall'analisi italiana è emerso come la spesa pubblica, a partire dall’inizio del ‘900, abbia visto per l’Italia, come per gli altri paesi avanzati, una crescita costante; conseguentemente, negli ultimi anni, la necessità di un’analisi puntuale dei meccanismi che incidono sull’andamento della stessa e l’esigenza di individuare interventi mirati al contenimento e alla sua progressiva riqualificazione, sono state più volte al centro dell’attenzione del Legislatore, divenendo un tema fondamentale della politica finanziaria e di bilancio, ancora più stringente alla luce del percorso di consolidamento dei conti pubblici necessario ai fini del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea. Già nel 1981 era stata istituita una commissione tecnica per la spesa pubblica, con funzioni comunque molto rilevanti, ma una scarsa incidenza sui meccanismi di controllo della spesa. Il programma del 2006 si innestava invece nella cornice di un’estesa riclassificazione in senso funzionale del bilancio dello Stato, articolato in missioni e programmi.
Avviato in via sperimentale con la legge n. 296 del 2006, il programma di analisi e valutazione della spesa si è configurato come uno strumento di programmazione economico-finanziaria, volto a fornire una metodologia sistematica per migliorare sia il processo di decisione delle priorità e di allocazione delle risorse, sia la performance delle amministrazioni pubbliche in termini di economicità, qualità ed efficienza dei servizi offerti ai cittadini. Esso è divenuto permanente con la legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244 del 2007), che ne ha disposto la prosecuzione e l’aggiornamento con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato, affidandone la realizzazione alla Ragioneria generale dello Stato.
I meccanismi di controllo quantitativo e qualitativo della spesa pubblica sono stati in seguito sistematizzati e potenziati prevedendo l’istituzionalizzazione del processo di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali - attraverso la costituzione di apposite strutture specializzate – e la sua graduale estensione alle altre amministrazioni pubbliche. La disciplina prevedeva l’avvio di una collaborazione del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, in seno al Ministero dell’economia e delle finanze – - con le amministrazioni centrali dello Stato, nell’ambito di appositi Nuclei di analisi e valutazione della spesa, finalizzata a garantire il supporto per la verifica dei risultati programmatici rispetto agli obiettivi di finanza pubblica relativi all’indebitamento netto, al saldo di cassa e al debito delle amministrazioni pubbliche, nonché a garantire il supporto per il monitoraggio dell'efficacia delle misure rivolte al loro conseguimento e di quelle disposte per incrementare il livello di efficienza delle amministrazioni. Ma è dal 2012 che prende vita una spending review mirata alla definizione dei fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato.
L'ultima parte quindi dimostra i molti sforzi fatti, soprattutto nel periodo dei Commissari Straordinari, ma anche quanto la strada da percorrere per dare concretezza alle procedure di revisione della spesa e ai risultati sia ancora molto lunga. I punti più dolenti sono le complessità procedurali e architetture altisonanti quanto farraginose, che non reggono alla prova della gestione. A questo si somma una cultura amministrativa deresponsabilizzata rispetto al vincolo di bilancio e che quindi poco comprende la logica sottostante alla ricerca dell'efficienza.
Occorrerebbe quindi partire dalla effettiva responsabilizzazione finanziaria delle singole amministrazioni di spesa, e far sì che l'amministrazione produttiva pubblica sia davvero condizionata al vincolo di bilancio.