ETD system

Electronic theses and dissertations repository

 

Tesi etd-02272009-183418


Thesis type
Tesi di dottorato di ricerca
Author
NAPOLI, CRISTINA
URN
etd-02272009-183418
Title
Le categorie costituzionali di funzione amministrativa nel nuovo titolo V
Settore scientifico disciplinare
IUS/08
Corso di studi
GIUSTIZIA COSTITUZIONALE E DIRITTI FONDAMENTALI
Commissione
Relatore Prof. Caretti, Paolo
Parole chiave
  • funzioni amministrative
  • art. 118 Cost.
Data inizio appello
11/12/2008;
Consultabilità
parziale
Data di rilascio
11/12/2048
Riassunto analitico
Le leggi costituzionali n. 1 del 1999 e n. 3 del 2001 hanno apportato profonde<br>innovazioni al titolo della Costituzione dedicato alle autonomie territoriali substatali<br>ed ai rapporti intercorrenti tra queste ultime e lo Stato centrale.<br>Tali riforme, benché, come si è soliti sottolineare, rappresentino una sorta di<br>“riforma bilancio”, costituiscano, cioè, espressione delle trasformazioni<br>riguardanti il sistema delle autonomie già incorse a livello legislativo nel nostro<br>ordinamento, alle quali viene, in tal modo, garantita copertura costituzionale,<br>hanno contribuito in maniera determinante alla creazione di un quadro<br>istituzionale del tutto differente da quello risultante dal testo originario della<br>Costituzione.<br>All’interno di una revisione costituzionale di vasta portata, avente ad oggetto<br>l’autonomia politica, legislativa, amministrativa e finanziaria da riconoscere agli<br>enti territoriali, il legislatore costituzionale del 2001, più in particolare, ha<br>disegnato un nuovo modello di individuazione ed allocazione delle funzioni<br>amministrative completamente discostandosi dalle scelte effettuate in Assemblea<br>costituente.<br>Il sistema amministrativo di cui all’art. 118 Cost. nella sua originaria<br>formulazione, il quale disponeva che «Spettano alle Regioni le funzioni<br>amministrative per le materie elencate nel precedente articolo...» (dedicato al<br>riparto di competenza legislativa tra Stato e Regioni), optava, almeno sulla carta,<br>per un sistema basato sul c.d. parallelismo tra le funzioni legislative e quelle<br>amministrative, per un sistema, cioè, in cui il soggetto titolare della potestà<br>legislativa in una data materia fosse, al contempo, titolare della relativa potestà<br>amministrativa. Cosicché le funzioni amministrative, in quanto “spettanti” allo<br>Stato o alle Regioni in relazione alla titolarità della potestà legislativa, si<br>configuravano come proprie del primo o delle seconde. Se tale diversificazione<br>valeva avendo riguardo al profilo della titolarità, un’ulteriore distinzione si<br>ravvisava dal punto di vista dell’esercizio, di modo che all’interno delle proprie<br>6<br>funzioni, lo Stato poteva delegarne l’esercizio alle Regioni e queste ultime<br>potevano fare altrettanto nei confronti delle Province, dei Comuni e degli altri<br>Enti locali.<br>Semplificando, si può dire che il Costituente aveva immaginato due categorie<br>di funzioni amministrative: quelle proprie dello Stato e delle Regioni ed,<br>all’interno di queste, rispettivamente, quelle delegate dallo Stato alle Regioni e<br>dalle Regioni agli enti territoriali minori.<br>Ebbene, su tale sistema il legislatore costituzionale è intervenuto con la legge<br>costituzionale del 2001 stravolgendone completamente l’impostazione di fondo,<br>ed in primo luogo gli aspetti relativi alla titolarità ed all’esercizio delle funzioni de<br>quibus.<br>Il parallelismo tra le funzioni legislative e le funzioni amministrative, infatti,<br>già entrato in crisi con l’entrata in vigore della legge delega n. 59 del 1997 e dei<br>relativi decreti legislativi delegati, con cui il principio di sussidiarietà ha fatto<br>ingresso nel nostro ordinamento come criterio cardine nelle relazioni tra i vari<br>livelli di governo (e non solo), è stato definitivamente abbandonato con<br>l’introduzione nel novellato art. 118 Cost. del principio di tendenziale preferenza<br>per l’esercizio delle funzioni amministrative da parte del livello comunale o, più<br>in generale, da parte degli enti territoriali maggiormente vicini ai cittadini, in tal<br>modo optando per un’amministrazione pubblica slegata da qualsiasi forma di<br>centralismo, statale e regionale, e dando vita, conseguentemente, ad un sistema<br>amministrativo in cui (unici) attori dovrebbero preferibilmente essere gli enti<br>locali, ovvero, secondo la nuova formulazione dell’art. 114 Cost., i Comuni, le<br>Province e le Città metropolitane.<br>Più specificamente, il nuovo modello costituzionale di individuazione ed<br>allocazione delle funzioni amministrative si ricava dai primi due commi del<br>vigente art. 118 Cost. a norma dei quali «Le funzioni amministrative sono<br>attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne l’esercizio unitario, siano<br>conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi<br>di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza» (c. 1) e «I Comuni, le Province<br>e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di<br>7<br>quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze»<br>(c. 2).<br>In virtù di tale disposizione, pertanto, l’ente comunale pare configurare il<br>soggetto territoriale titolare in via preferenziale della generalità delle funzioni<br>amministrative, la titolarità delle quali può essere demandata agli enti territoriali<br>di maggiori dimensioni soltanto là dove ricorrano determinate circostanze: è, in<br>altri termini, ai Comuni che spetta in prima battuta il compito di esercitare<br>concretamente i compiti amministrativi, potendosi a ciò derogare esclusivamente<br>nei casi in cui l’ente territoriale superiore possa esercitare tali funzioni in maniera,<br>si potrebbe (per il momento) dire, “più efficace” sulla base dei summenzionati<br>principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, i quali, per quanto già da<br>tempo emersi a livello legislativo, acquistano, ora, rilievo costituzionale.<br>La nuova formulazione dell’art. 118 Cost., nonostante rappresenti, forse in<br>misura maggiore rispetto alle altre norme costituzionali parimenti modificate tra il<br>1999 ed il 2001, coerente evoluzione delle modifiche legislative registratesi negli<br>anni immediatamente precedenti, già a prima lettura risulta foriera di non poche<br>difficoltà interpretative, nella misura in cui le funzioni amministrative, ormai<br>svincolate dalla titolarità della potestà legislativa, vengono variamente qualificate<br>attraverso il ricorso ad aggettivi quali “attribuite”, “conferite”, “proprie”, che ne<br>rendono difficoltoso il coordinamento ermeneutico non soltanto all’interno del<br>medesimo articolo 118 Cost., ma anche al di fuori di esso. A tali qualificazioni,<br>infatti, se ne aggiungono solitamente altre due, le quali hanno riguardo alle<br>funzioni “fondamentali” di Comuni, Province e Città metropolitane di cui all’art.<br>117, c. 2, lett. p) Cost. ed a quelle “delegate” dallo Stato alle Regioni ex art. 121,<br>u.c. Cost.<br>E soltanto dai richiami normativi appena effettuati, non sorprende come il<br>modello costituzionale di distribuzione delle funzioni amministrative tra Comuni,<br>Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sia stato definito come un vero e<br>proprio “groviglio terminologico” di non immediata soluzione, il quale ha<br>costituito e costituisce, verosimilmente, (con)causa della mancata attuazione in<br>via legislativa dell’art. 118 Cost.<br>8<br>Ebbene, dando, in gran parte, per presupposti il modello di amministrazione<br>prescelto al momento della stesura della Costituzione ed allo stesso tempo le<br>problematiche, teoriche e pratiche, cui il medesimo ha dato vita, la presente<br>indagine si pone l’obiettivo di fornire un contributo all’individuazione ed allo<br>studio delle categorie di funzioni amministrative così come risultanti dalla riforma<br>del titolo V della parte seconda della Costituzione. Si intende, in altri termini,<br>verificare se ed eventualmente in quale misura le funzioni amministrative<br>qualificate come “fondamentali”, “attribuite”, “conferite”, “proprie” e “delegate”,<br>in primo luogo, possano effettivamente essere considerate tutte funzioni<br>“amministrative in senso stretto”, in secondo luogo, siano tutte coerenti con il<br>sistema amministrativo oggi fondato sui principi costituzionali di sussidiarietà,<br>differenziazione e adeguatezza, ed, infine, costituiscano realmente ognuna una<br>categoria autonoma ed a sé stante di funzione ovvero sia possibile operare al loro<br>interno talune semplificazioni, e ciò nella convinzione che, a questi fini, l’art. 118<br>Cost. non possa essere “slegato” dagli altri articoli riformati tra il 1999 ed il 2001,<br>che cioè la coerenza del sistema (amministrativo) prescelto debba essere cercata<br>nel nuovo 118 Cost. inserito e interpretato alla luce del nuovo titolo V.<br>È, pertanto, proprio sul nuovo modello costituzionale di allocazione delle<br>funzioni amministrative che si intende porre maggiormente l’attenzione e per far<br>questo, in via preliminare, pare opportuno soffermarsi, sia pur in breve, da un lato,<br>sulla nozione stessa di funzione amministrativa, studiata come funzione tra le<br>funzioni dello Stato, all’interno, cioè, della separazione orizzontale dei poteri<br>dello Stato, e, dall’altro lato, sull’evoluzione registrata nel nostro ordinamento, dal<br>raggiungimento dell’Unità ai giorni nostri, in ordine alla distribuzione delle<br>competenze amministrative tra Governo centrale ed enti territoriali minori, e<br>quindi, alla separazione verticale dei poteri dello Stato.
File