• Inghilterra
• Italia
• liberalizzazione
• privatizzazione
• servizi pubblici

In Italia, il settore ferroviario è stato per quasi un secolo sotto il controllo dell’Azienda Autonoma Ferrovie dello Stato, costituita nel 1905 in seguito alla nazionalizzazione. La natura giuridica dell’Azienda autonoma rimase inalterata per gran parte del Novecento, sino al 1985, quando avvenne il passaggio a Ente pubblico. Da allora sono intervenuti altri cambiamenti, tra i quali la trasformazione dell’Ente in Società per Azioni nel 1992, nonché la separazione societaria tra gestione dell’infrastruttura, affidata a Rete Ferroviaria Italiana (RFI), e le attività di trasporto passeggeri, assegnate a Trenitalia.
Tali riforme, avvenute anche grazie alle spinte riformistiche dell’Unione Europea, rientrano nel più ampio processo di privatizzazione che ha interessato le aziende pubbliche italiane negli anni ’90 (Borgonovi, 2004): alle dinamiche di privatizzazione in senso stretto (dismissioni) si sono associati fenomeni di aziendalizzazione, cioè di introduzione di criteri economico-aziendali all’interno delle amministrazioni pubbliche (Anselmi, 2014). Oltre alle dinamiche di privatizzazione formale, nel settore ferroviario italiano sono state introdotti alcuni elementi concorrenziali, che hanno permesso ad aziende private di inserirsi nella competizione con l’incumbent.
Nell’insieme, i processi di privatizzazione, aziendalizzazione e introduzione di concorrenza si riconducono alla corrente del New Public Management (Hood, 1991), fondata sull’adozione, nelle organizzazioni pubbliche, di strumenti di management e forme organizzative utilizzate dalle aziende private. Nell’adozione dei principi di New Public Management (NPM), l’Inghilterra è generalmente considerata un crucial case, un caso emblematico di privatizzazione, specialmente nel campo ferroviario (Dunleavy et al., 2006), mentre l’Italia rientra tra quei Paesi in cui il NPM ha più faticato ad entrare (Ongaro, 2009).
La presente ricerca va, dunque, a indagare le potenzialità e le criticità connesse all’applicazione dei principi di NPM nel caso emblematico della privatizzazione ferroviaria inglese, proponendo un confronto con le realtà italiane. La trattazione è svolta in un’ottica diretta sia a comprendere il quadro d’insieme delle diverse realtà e della più ampia dimensione europea, sia ad analizzare le dinamiche particolari riguardanti le aziende di trasporto ferroviario passeggeri.
L’Italia si avvia, al momento, verso l’applicazione di modelli di gestione differenti dall’approccio “storico” di monopolio pubblico verticalmente integrato: in tale prospettiva, è importante ripercorrere l’evoluzione dell’organizzazione attuale e comprendere quali siano le opportunità e le criticità di un modello, quello inglese, fortemente orientato alla concorrenza e alla gestione non pubblica.
Analizzando anche specifici casi di aziende di trasporto passeggeri, il presente lavoro sviluppa un approccio di tipo economico-aziendale, diversamente da buona parte della letteratura, prevalentemente orientata su analisi di tipo macroeconomico.

La ricerca adotta una prospettiva comparativa, ma il lavoro non è finalizzato a sostenere una identica applicazione dei modelli presenti in Inghilterra: le realtà e le scelte dell’oggi dipendono anche dalle tradizioni, dalla cultura e dalla storia passata, nonché, nel caso delle ferrovie, dalla particolare conformazione geografica del territorio.
Da un punto di vista metodologico, il caso studio (Yin, 2013) rappresenta la strada più indicata per rispondere al “perché” e al “come” di fenomeni sociali complessi. In questa ricerca è accostato ad approcci di triangolazione, che impiegano un utilizzo congiunto di diverse metodologie per lo studio di uno stesso fenomeno (Denzin, 1978; Jick,1979). I dati, primari e secondari, si possono ricondurre a due macro tipologie: fonti orali o documentazione scritta. È stata data ampia enfasi, inoltre, all’approfondimento storico, allo scopo di esaminare come gli eventi del passato abbiano interagito e prodotto dinamiche del presente (Budd, 2008).

Nel caso inglese, in particolare, si evidenzia come la privatizzazione delle aziende ferroviarie abbia manifestato molti principi del NPM, sia nella definizione degli obiettivi della riforma, sia nell’articolazione delle varie attività. In realtà, tali orientamenti emergono ben prima della privatizzazione vera e propria: già negli anni ’60, infatti, le riforme di Beeching volte alla riduzione delle tratte ferrate, erano mirate a eliminare tutto ciò che non contribuiva al valore dell’azienda allora operante, British Railways (Jones e Thompson, 1997). L’introduzione di gare competitive per regolare l’accesso ai franchise, a partire dagli anni ‘90, riflette pienamente i principi del NPM, sia nella tendenza alla maggiore competizione (Hood, 1991; Hood, 1995, Christensen e Laegredid, 2011), sia nell’introduzione di meccanismi di misurazione e controllo delle performance, anche multidimensionali (Jones e Thompson, 1997), che hanno incentivato il miglioramento della qualità e il contenimento dei costi nei servizi di trasporto ferroviario. Nell’articolazione dei franchise, inoltre, si riflettono quelle tematiche riguardanti il corretto equilibrio tra servizi a redditività e in perdita (Borgonovi et al, 2013) che, nel sistema inglese, vengono equilibrati con premi o sussidi calcolati per permettere alle aziende di perseguire l’equilibrio economico (Giannessi, 1961) per tutta la durata del contratto, anche grazie ai meccanismi di protezione dai rischi sistemici. Tra le conseguenze della privatizzazione, inoltre, si osserva la capacità del mercato inglese di attrarre grandi aziende di respiro internazionale: in tal senso, la privatizzazione è stata occasione di aumentare il numero e la dimensione dei gruppi aziendali, di richiamare capitali esteri e di trasformare le imprese pubbliche in public company (Anselmi, 2014), nonché di attrarre e contribuire alla formazione di un elevato e specifico know how nei processi di offerta nelle gare competitive. Dalle evidenze empiriche raccolte si evidenziano, inoltre, i principali fattori che contribuiscono all’attrattività del mercato ferroviario inglese, ovvero il basso livello di rischio, la bassa capitalizzazione richiesta per l’ingresso e le potenzialità nei risultati economici.
Nell’ambito delle prospettive di prospettive di miglioramento e delle criticità riscontrate, l’allineamento degli incentivi tra le aziende ferroviarie e lo Stato, in particolare negli anni prossimi al termine dei contratti di franchise, risulta un caso analogo alle problematiche che, in epoca giolittiana, si riscontravano tra le aziende ferroviarie che operavano in Italia prima della nazionalizzazione. Il caso inglese, inoltre, evidenzia le criticità legate alla privatizzazione dell’infrastruttura, non considerando sufficientemente le esigenze di investimenti e manutenzione.
In Italia, nonostante non sia mai avvenuta una riforma ferroviaria della portata inglese, si sono manifestate, nel tempo, dinamiche connesse ai principi del NPM: il caso di Nuovo Trasporto Viaggiatori ne è un esempio emblematico nell’ambito di introduzione di concorrenza. Inoltre, la progressiva aziendalizzazione ne è una ulteriore testimonianza, così come la prossima tendenza ai percorsi di privatizzazione, nella prospettiva della privatizzazione parziale di Trenitalia.

La trattazione evidenzia le tendenze sinergiche e le principali differenze, sia negli approcci dello Stato, sia nelle dinamiche caratterizzanti le aziende ferroviarie, in una prospettiva storica e attuale. Si mostra, infatti, come le ferrovie in Inghilterra siano nate da capitale del tutto privato: oggi, similmente, il sistema è organizzato allo scopo di incentivare l’ingresso di aziende private. Parallelamente, nell’Italia dell’Ottocento, gran parte delle tratte ferrate e delle attività di trasporto sono state supportate anche economicamente dallo Stato: oggi, le aziende pubbliche, riconducibili allo Stato o agli enti locali, continuano a svolgere un ruolo dominante nel settore. Al contempo, mentre in Inghilterra lo Stato ha in prevalenza svolto una funzione di Regolatore, in Italia si è comportato fondamentalmente come Imprenditore. Si ritrova, invece, un elemento di continuità in entrambi i Paesi nella tendenza, nella prima metà del Novecento, all’incremento del ruolo dello Stato nella gestione delle aziende ferroviarie, e a partire dagli ultimi decenni del Novecento, alla progressiva privatizzazione, seppur attuata con modalità diverse: totale, in Inghilterra e formale in Italia.
I casi analizzati dimostrano alcune analogie: i fattori critici di successo (Antonelli, 2000) evidenziati nelle aziende ferroviarie sono, generalmente, l’innovazione, i servizi a bordo e l’attenzione al prezzo: tali elementi si ritrovano, infatti, sia in Italia che in Inghilterra, con diversi gradi di intensità, anche in base al segmento di mercato servito. Si rileva, inoltre, una medesima tendenza all’abbassamento prezzi, in particolare nei casi della competizione nel mercato, sia in Italia, nel caso di NTV, sia in Inghilterra, nelle tratte Open Access o nelle sovrapposizioni tra i franchise.
Seppur erogato con modalità differenti, tramite assegnazione diretta nella maggior parte dei casi italiani o con gara competitiva nella prevalenza dei casi inglesi, il trasporto ferroviario rientra nelle logiche di servizio pubblico di entrambi i Paesi, soggetto a vincoli (requisiti e standard) e opportunità (sussidi pubblici). Tale riflessione si conferma ulteriormente, nel caso della privatizzazione inglese, dalla presenza di soltanto due aziende Open Access, operanti in nicchie di mercato non sufficientemente servite, che testimoniano l’attenzione del Regolatore a non interferire negli equilibri economici delle aziende che già operano servizi pubblici nei franchise.

Le dinamiche analizzate, in particolare nel caso inglese, possono costituire uno spunto di riflessione per i policy maker italiani, sia nel futuro processo di privatizzazione di Trenitalia, delineato nel Documento di Economia e Finanza 2016, sia nelle prospettive di introduzione di gare competitive per i servizi regionali, così come previsto dal quarto Pacchetto Ferroviario. Nel futuro, si potranno delineare scenari di maggiore integrazione e competizione tra grandi aziende ferroviarie, operanti in mercati nazionali e internazionali, di cui l’Inghilterra rappresenta un esempio e un’anticipazione. Tra le prospettive future del caso inglese, qualora i prossimi interventi riformistici ne influenzassero le dinamiche, un elemento di potenziale criticità si potrebbe ravvisare in una eventuale inversione di tendenza nella crescita dei passeggeri, sulla base della quale le gare competitive, i contratti e il livello dei sussidi pubblici si articolano.