• Enti locali
• Performance
• Programmazione
• Sistema integrato

RIASSUNTO TESI

Il concetto della performance, della sua misurazione, gestione e controllo, accanto a quelli di efficienza, trasparenza, accountability e responsabilità, rappresentano gli elementi fondanti la dottrina del New Public Management e in quanto tali sono stato oggetto di studi accademici e analisi da parte dei professionisti del settore pubblico.
La crisi economica dei primi anni ‘90, le sue implicazioni e le conseguenti tensioni politiche hanno aumentato l’interesse dei governi e parlamenti italiani, che si sono susseguiti, sulle problematiche dell’aumento incontrollato della spesa e del debito pubblico. La conseguenza immediata di questa nuova attenzione, anche per le nuove esigenze di bilancio derivanti dal processo di adesione all’Unione Europea, è stata un incremento della produzione legislativa.
In questo contesto gli interventi legislativi, a partire in primo luogo dalla legge n. 142 del 1990, hanno avuto tutti il medesimo filo conduttore, ovvero l’obiettivo di realizzare in concreto il disegno costituzionale di articolazione del governo centrale nei suoi livelli territoriali, quali Comuni, Province e Regioni (queste ultime previste successivamente nel 1970, operative con il d.P.R. n 616/77). I governi e i parlamenti hanno incentrato la loro azione legislativa su interventi finalizzati a favorire il decentramento amministrativo e l’autonomia locale, dapprima solo statutaria e regolamentare, poi anche impositiva, finanziaria e gestionale.
L’attenzione nei confronti della programmazione dell’attività amministrativa locale, e successivamente anche sulle prestazioni pubbliche, è aumentato contestualmente al crescere delle esigenze informative dei cittadini sulle modalità di utilizzo delle scarse risorse pubbliche (derivanti in grande parte dal gettito fiscale), al fine di poter garantire i servizi essenziali alla collettività.
Gli organi di indirizzo politico – amministrativo orientano la gestione tramite il complesso di decisioni ed azioni organizzative che seguono le linee di indirizzo generali (D.Lgs 165/2001), la definizione di piani, programmi e direttive generali.
L’oggetto della Legge n. 150 del 2009 (c.d. riforma Brunetta) è la performance della pubblica amministrazione, la performance organizzativa ed individuale dei dipendenti pubblici. Quest’ultima in particolare è un tema sensibile nel dibattito pubblico, spesso con un’accezione negativa nell’opinione pubblica.
A seguito dei più recenti interventi in materia di armonizzazione contabile, si è ritenuto fosse necessario e interessante avviare una riflessione sul complessivo sistema di programmazione e controllo della performance negli enti locali allo scopo di sviluppare un modello della performance integrato.
In questo senso, la presente tesi di dottorato si è concentrata sugli strumenti a disposizione degli enti locali italiani per la programmazione, la misurazione e la gestione della performance, partendo dai primi dettati legislativi in materia di programmazione e controllo, analizzando successivamente quanto introdotto dal D.Lgs 150/09 e più recentemente dal D.Lgs 118/2011, al fine di giungere allo sviluppo di uno strumento che rispondesse alle principali esigenze informative in materia di performance della PA locale.
A questo scopo, inizialmente è stata effettuata un’analisi della letteratura, il più completa possibile, sul concetto della performance e della sua misurazione, sottolineando i benefici e gli effetti inaspettati delle misure di performance, i limiti e la differenze esistenti tra misurazione e gestione della performance.
La trattazione successivamente si concentrerà sull’illustrazione dei concetti di indicatori e misure di performance, dal punto di vista delle caratteristiche e differente principali, oltre che dell’utilità, dei possibili usi ed utilizzatori dell’informazione di performance (ad esempio: decision-makers, politici e cittadini).
L’analisi del background teorico sarà finalizzata alla descrizione del complessivo contesto del tema della performance tramite i) il contesto internazionale del settore pubblico e ii) le dinamiche della performance delle pubbliche amministrazione.
Il contesto specifico di rifermento è quello degli enti locali italiani, 1) descritto nei suoi aspetti normativi e dottrinali in termini di programmazione, performance, pianificazione e gestione della performance nonché di armonizzazione contabile e di controllo, con particolare riferimento ai controlli interni, e 2) analizzato con riferimento a principi, criteri, obiettivi e strumenti pluriennali ed annuali che ogni ente è tenuto e può utilizzare per poter al meglio pianificare, programmazione e controllare le proprie prestazioni di breve, medio e lungo termine.
Una volta delineato il background teorico si procederà alla descrizione di un’ipotesi di piano integrato della performance, sotto il punto di vista del processo di sviluppo e degli strumenti, con l’evidenziazione di punti di forza, possibili benefici, ma anche dei limiti e delle questioni non affrontate o che rimangono senza una risposta efficace.
A titolo di approfondimento verrà presentato un caso di studio per evidenziare come un sistema integrato di performance possa essere considerato un sistema di governance amministrativa.
La definizione del modello è stato guidata da due principi guida: i) semplificazione del contesto e ii) riduzione della complessità degli strumenti. Il tutto, in una prospettiva di possibile futura applicazione pratica all’interno degli enti locali italiani di piccole dimensioni. Tali enti sono caratterizzati da strutture organizzative con un minor grado di complessità, minori risorse economiche, finanziarie, strumentali ed umane, rispetto ad enti di maggiori dimensioni. Per queste ragioni, questi enti rappresentano un miglior contesto in cui adottare uno strumento di pianificazione e programmazione semplice e chiaro che possa aggiungersi agli altri adempimenti previsti per legge, senza appesantire troppo la gestione amministrativa.
Se da un lato il modello proposto ha il vantaggio di riunire in un unico documento gli elementi di pianificazione e programmazione della performance strategica con collegamenti chiari e diretti ai documenti di programmazione pluriennali dell’intera attività amministrativa degli enti (DUP) e a quelli di gestione amministrativa e di bilancio (PEG), dall’altro potrebbe incorrere nel rischio di recepimento dello stesso come mero elemento formale, senza un’utilità sostanziale.
Lo strumento ipotizzato permette, da un lato, di rispondere a quanto previsto dalla riforma del 2009 e con i dettati derivanti dal processo di armonizzazione contabile, ma, dall’altro, potrebbe contribuire a creare confusione, soprattutto all’interno di quegli enti locali con competenze limitate e risorse inadeguate all’utilizzo di strumenti innovativi per la gestione strategica e dell’intero ciclo di programmazione e controllo
A questi punti possono e devono essere aggiunte riflessioni in merito alle modalità di trasmissione, gestione e comunicazione dell’informazione di performance oltre che di conciliazione e sintesi con i processi di decentramento amministrativo, di sviluppo ed affermazione dell’autonomia locale, nel nuovo quadro dei vincoli finanziaria, economici ed istituzionali nazionali e comunitari.


THESIS SUMMARY

Performance, performance measurement, management and control, alongside the concepts of efficiency, transparency, accountability and responsibility are considered the basis of New Public Management by both scholars and practioners of public sector.
The economic crisis at the beginning of the 90’s, its implications and political tensions have increased the concern of Italian governments and parliaments (over the years) on uncontrolled growth of public expenses and public debt. An increasing legislative provision on local government dynamics and principles was a consequence of this concerning, amplifying also by the new European Union’s budget procedures and needs.
The State organization in different levels of government as stated by the constitutional prevision was the focus of main legislative measures (starting form the law no. 142/1990) . In particular Italian local governments are articled in three different levels: Municipality, Provinces and Regions (last are stated in 1970 but became operating with the republican president decree no. 616/77). Moreover governments and parliaments focused their attention on the promotion of administrative decentralization and local statutory, regulative, fiscal, financial and management autonomy.
The focus on local government planning activity and performance increased as well as the attention on citizens’ informative needs about the use of scarce public resources in order to guarantee the public services.
Decisions and actions of the political and administrative bodies followed the general guidelines (legislative decree 165/2001), plans and programs.
The object of the Law no. 150 of 2009 (Brunetta Law) is public administration performance, organizational and individual performance of public employees. The public performance is often a sensitive issue in the public debate and generates negative point of views. The last regulation on accounting harmonization generates i) a rethinking process about the overall local governments performance programming and control systems ii) to develop an integrated system to satisfy informative needs on local public administration performance.
The present PhD thesis’s focused on Italian local governments tools and procedures to i) program, ii) measure and iii) manage the performance by the analysis of the legislative provisions until the last legislative decree 150/09 and the legislative decree 118/2011.
First, a full literature review about performance meanings and performance measurement has been carried out. This work highlighted the benefits and the unexpected effects of the performance measures, their limitations and the existing differences between performance measurement and management.
Then, concepts of indicators and performance measures are introduced, their principal features and differences, utility and possible uses and the users of performance information (e.g. decision makers, politicians, citizens).
The presentation of the theoretical background will be aimed to describe the overall context of performance issue through, i) the international context of public sector and ii) the local public administration performance dynamics.
The specific context of this dissertation will be the Italian local government focusing on 1) the description of legislation and doctrine for the programming, planning and management of performance, as well as the accounting harmonization and internal controls and 2) the analysis of local governments’ principles, criteria, aims and tools for long and short term performance planning, programming and controls.
The next section will be dedicated to describe an hypothesis of integrated performance plan, its development process and tools, its strengths and weaknesses, and the non-addressed and unresolved issues.
Further a case study is presented in order to highlight how an integrated performance system can be considered as an administrative governance system.
The overall analysis is guided by two principles: i) context simplification and ii) tools’ complexity reduction. The future perspective of its practical application is represented by small local governments, characterized by lower complexity and economic, financial, instrumental and human resources than larger ones. For these reasons small governments are better context to apply a new simple tool in addition to the traditional legislative fulfillments without increasing the administrative complexity.
Elements of performance planning and programming and their connections with the others multiannual programming, budgeting and management documents (Single Programming Document: DUP, Executive Management Plan: PEG) are included in one single document. However, this system can be seen as another mere formality, without substantial benefits.
It meets the aims of the 2009 reform and the principles of the accounting harmonization but it can also create confusion, in particular for local governments with limited skills and inadequate resources to use innovative tools of strategic governance, programming and control.
Finally, it will be presented a reflection about systems of performance information transmission, management and communication and the settlement between decentralization processes, development and statement of local autonomy, national and European economic-financial constraints.