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Tesi etd-01142019-124800


Thesis type
Tesi di laurea magistrale LM5
Author
ASARO, GIUSEPPE
URN
etd-01142019-124800
Title
Public Private Partnership & Project Financing: la cooperazione con il privato come modello alternativo di gestione e sviluppo del settore pubblico.
Struttura
GIURISPRUDENZA
Corso di studi
GIURISPRUDENZA
Commissione
relatore Prof. Fioritto, Alfredo
Parole chiave
  • PPP
  • Public Private Partnership
  • Project Financing
Data inizio appello
04/02/2019;
Consultabilità
completa
Riassunto analitico
Il gap infrastrutturale accumulato dall’Italia nei confronti degli altri paesi europei, causato dalla riduzione di investimenti pubblici determinati dalla carenza di risorse economiche e altresì di competenze tecniche per la realizzazione e la gestione di opere pubbliche e di servizi di pubblica utilità, dall’esigenza di contenimento della spesa pubblica, imposta dal trattato di Maastricht prima e dall’introduzione a livello costituzionale della regola del pareggio di bilancio poi, ha reso indispensabile per l’operatore pubblico favorire tutte quelle forme di collaborazione fra soggetti pubblici e privati, che vanno sotto il nome di Partenariato Pubblico Privato. Il partenariato pubblico privato rappresenta un fenomeno multiforme che raggruppa vari modelli di cooperazione tra settore pubblico e operatori privati, elevando questi ultimi da destinatari dell’azione amministrativa a “partner”. L’integrazione europea ed i principi da essa espressi, hanno obbligato il legislatore italiano ad adeguare la propria normativa ai principi emergenti a livello comunitario; l’inadeguatezza del settore pubblico nel programmare, progettare e gestire le risorse ha richiesto una profonda e radicale trasformazione dell’essere “pubblico”, imbrigliato nei rigidi schemi legislativi e regolamentari, con l’acquisizione di elementi organizzativi tipici delle aziende private; l’attuale stato della finanza pubblica rende difficile provvedere alla realizzazione dei diversi progetti, senza il coinvolgimento di finanziatori privati. Il fenomeno del PPP risulta connesso con quello della “privatizzazione del diritto amministrativo”, ossia della diffusione all’interno dell’amministrazione pubblica, di una dimensione latu sensu privatistica tanto sotto il profilo dei principi e degli strumenti, quanto da un punto di vista economico e giuridico. Questo ha comportato il superamento della concezione del diritto amministrativo come conflitto di autorità pubblica e libertà privata fondato sui dogmi della “necessaria unilateralità” dell’agire amministrativo e della “non negoziabilità” del potere amministrativo, modello sostituito da operazioni di tipo consensuale. Il “nuovo” diritto amministrativo si esprime attraverso questo nuovo modo di concepire il rapporto tra settore pubblico e privato, per realizzare, nel miglior modo, i rispettivi interessi all’interno di caratteristiche forme contenutistiche e procedurali di partenariato. Tra le numerose forme di cooperazione che vengono fatte rientrare per definizione all’interno della categoria PPP, il Project financing o finanza di progetto assume una posizione di rilievo. Il PF, quale forma di azione e cooperazione per fini pubblicistici, alternativa ai metodi tradizionali di gestione della sfera pubblica, affonda le sue radici nei principali sistemi di common law e solo in un secondo momento si diffuse anche nei sistemi di civil law, con inevitabili questioni di compatibilità con l’ordinamento giuridico di recepimento. L’esperienza anglosassone rappresenta il modello di riferimento per tutti gli altri stati, tra cui l’Italia, che intesero “trapiantare” l’istituto nei rispettivi ordinamenti, non senza problemi di recepimento ed adattabilità. Problemi che per quanto riguarda il nostro paese, sono stati evidenziati coniando il termine di “project financing all’italiana”, proprio a sottolineare come quello attuato nel nostro ordinamento non sia una copia fedele dell’istituto previsto nell’ordinamento giuridico dei paesi d’oltremanica. Caratteristica principale del “nuovo” istituto, che vale a differenziarlo dallo schema concessorio tradizionale, è quella di porre la progettazione nelle mani degli operatori economici privati, attribuendo alla stessa un ruolo centrale, seppur nell’ottica di un quadro solo parzialmente disegnato dall’amministrazione alla quale è riservato il compito di indicare l’ubicazione, la destinazione urbanistica e il dimensionamento massimo dell’intervento da realizzare, elementi che fungono da presupposti omogenei di base per la presentazione delle proposte. Un ulteriore peculiarità del PF rispetto alla concessione tradizionale è rinvenibile nelle modalità di esercizio e valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, criterio utilizzabile in entrambi i casi. Il nostro legislatore si è più volte occupato del PF, limitando, tuttavia, la sua attenzione alla fase pubblicistica di individuazione del promotore e tralasciando la qualificazione giuridica di tale fenomeno di cui si è occupata, prevalentemente, la dottrina privatistica. Le operazioni di PF si caratterizzano per la pianificazione, gestione e suddivisione dei rischi in capo ai soggetti coinvolti nell’operazione. Il concetto di “rischio” deve quindi assimilarsi più a quello di incertezza che non a quello di pericolo, incertezza che attraverso i mezzi di analisi, primo fra tutti il progetto di fattibilità, deve essere circoscritta a tal punto da poter stimare la probabilità di verificazione di un evento, rendendo quindi in grado l’operatore economico di valutare le situazioni in cui è possibile porre in essere o meno l’investimento. Il PF, però, non è uno “strumento” con soli vantaggi per i partecipanti poiché vi sono dei vincoli alla diffusione di diverso ordine e natura. Affrontando il tema in ottica critica, al fine di offrire una visione chiara e completa, non si possono ignorare i più che soddisfacenti risultati conseguiti, nel Regno Unito, in termini di efficienza e risparmio per le P.A. di quest’ ultimo e viceversa le svariate difficoltà del nostro paese nell’utilizzo di tale strumento che, in un periodo di crisi come quello che si sta attraversando, potrebbe costituire un strumento a dir poco utile per la crescita economica dell’intero paese. Pare dunque necessario se non inevitabile indagare su quali sono i principali punti di forza dell’istituto in UK e individuare le differenze normative e strutturali del PF rispetto all’Italia. Sebbene il mercato del PPP e in particolare quello del PFI abbia dovuto affrontare nell’ultimo decennio delle difficoltà che ne hanno rallentato la crescita, quello inglese si presenta comunque come uno dei più sviluppati e redditivo sistema di regolazione e gestione del sistema pubblico volto a garantire ai propri cittadini, costanti e proficui aggiustamenti resi necessari dall’avanzamento dei tempi e del ciclo economico, dalle esigenze in costante cambiamento dei propri cittadini e dal progresso di strumenti tecnologici. La Gran Bretagna, attraverso la PFI, è riuscita a dare una vera scossa al mercato delle opere pubbliche, delle infrastrutture di trasporto, dei servizi alla collettività, ma non per questo vanno dimenticate le numerose difficoltà incontrate nella realizzazione concreta di tali progetti. Dall’esperienza comparata si possono trarre utili indicazioni per l’esperienza italiana. In primo luogo, il PF non costituisce la soluzione miracolosa e non si possono dare soluzioni e criteri generali, è opportuno invece che per ciascun progetto si valuti se il project financing apporti realmente un valore aggiunto rispetto ad altre opzioni più tradizionali. In secondo luogo, la strada per l’Italia deve essere quella di correggere le asimmetrie informative nel rapporto tra partner pubblico/privato – asimmetrie che determinano serie difficoltà nella allocazione ottimale del rischio. Tale ripartizione rappresenta uno degli aspetti più importanti e problematici di tutto il partenariato ed è operazione estremamente complessa. Una soluzione potrebbe essere quella di garantire, come previsto nel Regno Unito, all’amministrazione aggiudicatrice lo status di osservatore nelle riunioni della Spv. Un dato di fatto incontrovertibile è costituito dalla circostanza per cui, a differenza di quanto accade in Italia, gli esecutivi britannici continuano a muoversi lungo una strada di sperimentazione, soprattutto per quanto concerne le modalità di finanziamento e la responsabilità dei privati, in un’ottica propositiva per individuare delle soluzioni che permettano di superare le criticità presenti. La politica della PFI non può di certo essere abbandonata per tornare a forme di affidamento più tradizionali, soprattutto in questo momento di crisi economica, la collaborazione del soggetto privato rappresenta l’unica strada percorribile per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, non solo in Gran Bretagna e in Italia, ma in tutta Europa. Infine, per comprenderne bene le dinamiche, sembra utile alla causa considerare il tema anche da un punto di vista applicativo attraverso lo studio di un caso pratico che ha interessato e continua ad interessare la Regione Toscana. Ci si riferisce al progetto “Nuovi Ospedali” con cui la regione ha finanziato la realizzazione degli ospedali di Prato, Pistoia, Lucca e Massa.
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