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L’analisi delle politiche di governo delle comunità e dei territori, a scala globale e locale, impongono una riflessione critica sulla rappresentatività ed efficacia degli attuali processi decisionali, richiedendo un impegno dei soggetti istituzionali rivolto al miglioramento del livello di informazione e coinvolgimento dei cittadini.
In accordo con i più recenti documenti internazionali le politiche adottate dall’Unione Europea raccomandano alle istituzioni e alle amministrazioni centrali e locali, l’apertura dei processi decisionali al confronto con i diversi portatori di interesse (stakeholders) e l’introduzione di modalità decisionali sempre più inclusive nella definizione delle politiche pubbliche. È il riconoscimento di come il governo delle comunità, e dei territori, non si debba più realizzare attraverso i soli apparati rappresentativi, legittimamente riconosciuti quali portatori degli interessi generali (government), ma debba piuttosto configurarsi come un processo di confronto e di scambio tra istituzioni pubbliche e anche soggetti privati (governance).
Analizzando i rapporti e le iniziative intraprese dall’Unione Europea emerge con sempre più insistenza la richiesta di una maggiore apertura del processo di elaborazione delle politiche proprie e degli stati membri, così da garantire una partecipazione più ampia dei cittadini e delle organizzazioni, alla definizione e presentazione di tali politiche, promuovendo una maggiore responsabilizzazione di tutte le parti in causa. Questo con l’obiettivo di rendere maggiormente percepibile per i cittadini europei il fatto che, gli stati membri e l’Unione, operando d’intesa con i destinatari delle proprie politiche, possano offrire risposte più efficaci ai loro bisogni. Questo sia a livello generale che di politiche di settore come quelle ambientali, laddove, in coerenza con la sottoscrizione della “Convenzione di Århus”, viene garantito il diritto di accesso alle informazioni e alla partecipazione del pubblico nei processi decisionali in materia ambientale.
Anche in ambito urbanistico e territoriale il concetto di partecipazione sta subendo un’evoluzione, in particolare, le crescenti istanze di coinvolgimento dei cittadini, stanno determinando un mutamento nei processi decisionali per la definizione delle politiche di intervento.
Nello scenario attuale quando un’amministrazione pubblica deve predisporre un piano oppure progettare un intervento sul territorio si trova di fronte al problema se delegare unicamente queste decisioni ad appositi apparati dotati delle necessarie competenze tecniche, oppure allargare l’arena decisionale ai molteplici soggetti interessati con il fine di prevenirne le possibili opposizioni attraverso una condivisione delle scelte.
Sempre più spesso si sperimentano forme di consultazione, concertazione, negoziazione con i soggetti interessati, si sollecita la partecipazione dei cittadini, si aprono tavoli, si concludono accordi.
A livello più elementare questo si manifesta attraverso il riconoscimento del diritto dei cittadini all’informazione, mentre nelle esperienze più evolute si realizzano forme di collaborazione cooperativa tra istituzioni politiche e cittadini non solo nella scelta delle politiche da attuare ma anche nella definizione della stessa agenda politica.
L’informazione rappresenta la logica e necessaria premessa di questi processi non solo per una valutazione dell’efficacia delle politiche poste in essere, ma anche per un effettivo e consapevole coinvolgimento dei cittadini. Questo si realizza mediante la conoscenza delle problematiche, delle scelte attuabili e degli elementi di valutazione delle stesse in termini di impatto ambientale, sanitario, economico e sociale, ed in secondo luogo mediante l’effettiva possibilità di intervenire attivamente nel processo decisionale.
In linea generale l’attivazione di processi di pianificazione partecipata può trovare espressione negli scenari più diversi, quali ad esempio:
1) La progettazione di aree o costruzioni a destinazione pubblica;
2) La tutela di centri storici o di aree di particolare pregio storico, artistico, ambientale;
3) La riqualificazione di aree la cui proprietà è parcellizzata tra molteplici soggetti pubblici e/o privati in conflitto di interessi, attrattive di disagio sociale o ambientale, con effetti depressivi sulle aree vicine;
4) La localizzazione di impianti sgradevoli ad elevato impatto sociale e ambientale;
5) La compartecipazione alla definizione delle politiche pubbliche o di allocazione delle risorse.
In tutti quegli ambiti il dialogo tra soggetti che hanno conoscenze diverse sulle problematiche in questione risulta cruciale, se si vuole passare da un modello in cui vi è unicamente un rapporto rappresentativo tra amministratori e tecnici incaricati di predisporre le politiche di intervento e cittadini, a un modello partecipativo, non gerarchico di governo del territorio, in cui i diversi attori sociali partecipano alla costruzione, attuazione e gestione degli strumenti di pianificazione territoriale, urbanistica, ambientale e di definizione delle politiche pubbliche in genere.
Questo porta ad immaginare nuove pratiche democratiche maggiormente inclusive, nella consapevolezza della distinzione tra democrazia rappresentativa e democrazia diretta e allo stesso tempo della possibilità di sperimentare diversi livelli di partecipazione, dalla semplice informazione, come modalità di comunicazione delle politiche poste in essere, alla consultazione, che garantisce una relazione, anche se limitata, tra i soggetti interessati da un processo decisionale, alla partecipazione vera e propria che consiste nell’attiva proposizione di opzioni politiche da parte dei singoli soggetti coinvolti.
L’ipotesi di fondo che guida questi processi è la convinzione che una società in cui le scelte pubbliche sono il frutto di un incessante processo di negoziazione e di stipulazione di accordi, oltre che dispendioso, dovrebbe alla fine rivelarsi utile dal momento che la pluralità dei punti di vista che entrano in gioco dovrebbe favorire scelte sostanzialmente migliori. Allo stesso modo l’efficienza e l’efficacia delle azioni poste in essere dovrebbero risultare positivamente condizionate dalla condivisione delle scelte.
Cercando di approfondire la questione, si rileva come l’esigenza di un rafforzamento della partecipazione dei cittadini alla vita politica si manifesta come conseguenza di un profondo mutamento intervenuto nel contesto sociale delle moderne democrazie in cui i canali tradizionali di mediazione tra società civile e istituzioni politiche sono venuti progressivamente riducendosi.
In letteratura si evidenzia una crescente insoddisfazione dei cittadini verso attori, istituzioni e performance della democrazia rappresentativa (AA.VV., 2008). Dall’analisi dei dati di un ampia gamma di paesi e per periodi relativamente lunghi emerge un quadro preoccupante sull’atteggiamento dei cittadini nei confronti degli attori e delle istituzioni democratiche, con il manifestarsi di una crescente sfiducia nei confronti dei partiti politici, un declino della partecipazione convenzionale (il voto), e una crescita di forme di azione politica di protesta anche radicali. “Le istituzioni sembrano aver perso la capacità di risposta ai problemi quotidiani e allo stesso tempo vengono percepite come distanti, permeabili da poteri organizzati ma inaccessibili ai cittadini comuni” (AA.VV., 2008, pag. 8)
I cittadini sempre più richiedono di esser coinvolti nelle scelte politiche incidenti sulle proprie prospettive future laddove con sempre maggiore evidenza emergono alcuni limiti delle democrazie rappresentative.
In particolare sempre più ci si va interrogando sulla qualità della democrazie attuali nel proteggere i diritti dei cittadini e dare rappresentanza alle istanze di quest’ultimi laddove il rapporto tra cittadini/istituzioni trova la principale forma di mediazione nella relazione elettori/eletti.
In particolare si pone in evidenza come la partecipazione politica nelle attuali democrazie si limiti alla partecipazione al voto, in cui il cittadino si trova nella condizione svantaggiata sia di non influire sulla selezione dei candidati nella fase che precede il voto, sia nel controllo del governo delle istituzioni da parte dei rappresentanti eletti nella fase che fa seguito al voto. L’unico potere di cui risulta detentore il cittadino elettore e quello di poter applicare la sanzione della non rielezione ma anche questo con il limite di non poter essere utilizzato tra un mandato e l’altro (durante il mandato il potere delegato ha tutta la fattispecie di una delega in bianco) e dalla necessità di essere supportato da una adeguata informazione per poter essere efficacemente utilizzato (Gelli, 2007).
Per questa ragione la promozione della partecipazione dei cittadini ai processi di definizione e attuazione delle decisioni pubbliche sta trovando un’ampia applicazione in quanto ritenuta un’importante sperimentazione politica di recupero di pratiche democratiche, e pertanto, “le forme di democrazia deliberativa e partecipativa sono state invocate come il modo per incanalare il sostegno dei “cittadini critici” all’interno delle istituzioni democratiche muovendo dall’assunto che le democrazie contemporanee (al livello locale, nazionale e sovranazionale) hanno bisogno di coniugare le arene rappresentative con quelle deliberative. Sebbene le democrazie contemporanee siano rappresentative, la partecipazione (non solo elettorale) è tuttavia essenziale per le democrazie moderne, le quali ottengono legittimazione non solo attraverso il voto ma anche attraverso la loro capacità di sottomettere le decisioni alla prova della discussione” (AA.VV., 2008, pag. 18)
Questo consentirebbe di aumentare la responsabilità dei cittadini nei confronti delle problematiche ambientali, economiche e sociali, rendendoli consapevoli di poter essere soggetti attivi delle politiche territoriali e pubbliche in genere, in quanto soggetti detentori di parte del potere decisionale precedentemente detenuto dalle sole autorità rappresentative, per quanto democraticamente costituite.