• Diritto soggettivo
• interesse legittimo
• risarcimento del danno
• tutela in forma specifica.

La responsabilità della pubblica amministrazione, riveste nell’ambito dell’attuale scenario istituzionale, una notevole rilevanza in quanto è contestualizzata in un sistema normativo orientato ormai a valorizzare il rapporto tra il cittadino e la P.A. Ciò trova conferma nel fatto che la suddetta relazione si sviluppa non più nell’alveo del tradizionale schema bipolare tra P.A e comunità, bensì ha luogo nell’ambito del nuovo paradigma di amministrazione condivisa nella quale, oltre ad una maggiore partecipazione del cittadino all’attività amministrativa, si registra anche una maggiore attenzione alla responsabilità del potere autoritativo nell’agire amministrativo.
Pertanto, sia dal punto di vista dottrinale-giurisprudenziale che da quello legislativo, si manifesta attualmente una maggiore sensibilità alle lesioni di posizioni giuridiche soggettive attive quali i diritti soggettivi e gli interessi legittimi.
In considerazione di tale scenario, è sorta la necessità di realizzare una ricerca relativa alla tutela di tali posizioni giuridiche con particolare riferimento a quella dell’interesse legittimo ed alle relative modalità di risarcimento.
Infatti il presente lavoro si apre con un capitolo dedicato all’elaborazione dottrinale e giurisprudenziale della figura di interesse legittimo che, assieme al diritto soggettivo, è stata interessata da un’annosa ed importante evoluzione normativa, giurisprudenziale e dogmatica.
Il valore di tale evoluzione si riscontra nella sua influenza sia sul rapporto tra tali situazioni soggettive, che sui loro criteri di distinzione fondamentali per determinare il perimetro delle competenze della giurisdizione ordinaria e di quella amministrativa.
All’evoluzione di tali importanti figure del nostro ordinamento è legata la riforma della relativa tutela, basata su una modulazione delle competenze del giudice amministrativo ed ordinario, non sempre facile da realizzare in virtù dei labili confini di tali posizioni che portano a configurare un’ampiezza delle competenze dei due giudici a “geometria variabile”. Per tale motivo nel primo capitolo si è inteso evidenziare sia l’aspetto evolutivo che le differenze di tali importanti figure giuridiche.
Più nello specifico si sono trattate le questioni relative alla natura dell’interesse legittimo attorno alle quali gravitano diverse teorie formulate dalla dottrina, come quella dell’interesse indirettamente od occasionalmente protetto, quella processuale nonché le teorie sostanzialistiche.
Il capitolo si chiude con l’analisi di due importanti questioni, la prima riguarda la definizione dell’ampiezza di tale figura al fine di determinare l’estensione della giurisdizione amministrativa ed ordinaria, la seconda riguarda l’effettività della tutela annessa a tali figure.
Nel secondo capitolo vengono considerati due importanti aspetti legati alla figura dell’interesse legittimo, il primo riguarda la risarcibilità derivante dalla lesione di tale posizione soggettiva, il cui riconoscimento è avvenuto ad opera delle SS.UU. della Corte di Cassazione tramite la storica sentenza n. 500/1999. Essa ormai rappresentava una consolidata apertura giurisprudenziale e legislativa verso la risarcibilità del danno derivante dalla lesione dell’interesse legittimo.
La seconda questione riguarda la pregiudizialità amministrativa che ha generato un profondo ed acceso dibattito tra il Consiglio di Stato e la Corte di Cassazione basato sullo studio della natura del rapporto tra azione di annullamento del provvedimento illegittimo ed azione risarcitoria.
Tale acceso dialogo ha poi condizionato la scelta del legislatore nella formulazione del nuovo Codice del processo amministrativo, nel quale viene sostenuta l’autonomia dell’azione risarcitoria che tuttavia presenta elementi di pregiudizialità amministrativa in quanto essa è ancorata non ad un termine di prescrizione ordinaria, bensì a quello più breve della decadenza. Infatti il legislatore nel riconoscere l’autonomia dell’azione risarcitoria ha operato un’ibridazione laddove associa la pregiudiziale amministrativa ad un termine decadenziale.
Nel terzo capitolo vengono esaminate le forme di risarcimento consistenti nel ristoro per equivalente e quello in forma specifica. Tali istituti sono di derivazione privatistica in quanto, a partire dagli anni ’90, si è assistito ad una sempre maggiore e graduale ingerenza del diritto privato nella regolazione di materie che, per loro natura, sono di diritto amministrativo.
Lo studio di questi due sistemi di risarcimento ha portato ad analizzare la teoria del danno con l’annessa distinzione tra pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale.
In particolare è stata ricostruita l’evoluzione dottrinale e giurisprudenziale che ha avuto la nozione di “danno civile”, caratterizzata dal passaggio dal tradizionale schema bipolare del “danno patrimoniale – non patrimoniale”, ad una nuova configurazione dogmatica applicata in ambito amministrativo grazie ai fondamentali contributi giurisprudenziali della Corte di Cassazione, con le “sentenze gemelle” n. 8827 e 8828 del 31 maggio 2003, e quello della Corte Costituzionale con la sentenza n. 233 dell’11 luglio 2003.
Successivamente l’analisi ha riguardato il risarcimento per equivalente e la relativa stima del danno dove assume un notevole rilievo l’art. 30 del Codice del processo amministrativo. Infatti la norma indica importanti elementi di valutazione che il giudice amministrativo deve considerare quali il comportamento complessivo delle parti e l’ordinaria diligenza tenuta dalle stesse.
La ricerca ha poi affrontato la questione del risarcimento per equivalente nell’ambito dei lavori pubblici dove la giurisprudenza, applicando in via analogica l’art. 345 della legge sulle opere pubbliche del 20 marzo 1865, n. 2248 all. F, individua il sistema di determinazione del danno attraverso l’applicazione del 10% al valore dell’appalto che è rappresentato dalla base d’asta.
Il capitolo si chiude con una parte dedicata al risarcimento in forma specifica per il quale vengono affrontate diverse questioni quali quella relativa al suo carattere giuridico che per la dottrina prevalente è di natura risarcitoria, per altri invece assume i connotati di un rimedio reintegratorio. Altri aspetti studiati riguardano la relazione tra l’art. 30 del C. p. a e l’art. 2058 del c.c., l’applicazione del risarcimento in forma specifica, l’inadempimento contrattuale nonché le modalità di implementazione di tale istituto nell’ambito dei lavori pubblici.
La ricostruzione del percorso legislativo, giurisprudenziale e dogmatico della tutela risarcitoria degli interessi legittimi ha messo in luce la tendenza ad una graduale equiparazione della tutela di tale figura a quella del diritto soggettivo.
Tale orientamento\ è rinvenibile in diversi elementi che si possono riscontrare nel presente lavoro i quali caratterizzano il suddetto percorso evolutivo. Essi consistono:
- nella tendenza del legislatore ad ampliare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nonostante il fatto che esso sia stato limitato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004 la quale ha circoscritto la discrezionalità del legislatore nel variare l’ampiezza della giurisdizione amministrativa esclusiva;
- nell’evoluzione dogmatica attorno alla natura dell’interesse legittimo caratterizzata dal passaggio da teorie di ordine processuale a quelle di ordine sostanziale;
- nel riconoscimento della risarcibilità della lesione dell’interesse legittimo avvenuta con la storica sentenza n. 500/1999 della Cassazione. Essa rappresenta il traguardo di un percorso storico evolutivo che affonda le sue radici nel tradizionale dissidio tra lo spirito liberale della L.A.C. e la ristretta prospettiva interpretativa della giurisprudenza dell’epoca. Infatti il legislatore riconosceva pari dignità a tutte quelle posizioni giuridicamente rilevanti, a prescindere dalla loro natura, scegliendo come parametro indicatore delle situazioni da tutelare quello dei diritti civili e politici. Di converso la giurisprudenza inquadrava le posizioni soggettive sulla base della distinzione tra iure gestionis e attività iure imperii. Il dogma della irrisarcibilità dell’interesse legittimo era poi previsto dalla Legge Crispi ed ha conosciuto una notevole longevità caratterizzata da una evoluzione, sostanzialmente legata a quella dell’istituto della tutela aquiliana. Essa porta la Cassazione a pronunciarsi in prima battuta con la sentenza n. 500/99, riconoscendone la risarcibilità, alla quale segue l’intervento del legislatore con la L. 205/2000;
- nella questione dell’autonomia della tutela risarcitoria per la quale dottrina e giurisprudenza hanno dovuto affrontare diverse questioni come quella della pregiudiziale amministrativa. Il serrato dibattito ha portato successivamente il legislatore a riconoscere l’autonomia della tutela nell’ambito del codice del processo amministrativo. In particolare la giurisprudenza amministrativa ha sostenuto da sempre la pregiudizialità subordinando pertanto l’azione risarcitoria a quella di annullamento del provvedimento illegittimo. Tale posizione trovava il suo fondamento sulla base del principio di presunzione di legittimità dell’atto amministrativo per il quale l’azione demolitoria rappresentava uno strumento finalizzato ad isolare gli atti inoppugnabili, e pertanto legittimi, da quelli che potevano essere impugnati per ottenere il ristoro dei propri interessi. Il giudice di legittimità invece sosteneva l’autonomia dell’azione risarcitoria basandosi su una serie di elementi volti a confutare la posizione del Consiglio di Stato, quali, per esempio, una interpretazione estensiva delle norme che riguardano la tutela risarcitoria non limitandosi pertanto al dato letterale, la stesa definizione di giurisdizione e delle competenze del G.A., il permanere del carattere di illegittimità dell’atto amministrativo diventato inoppugnabile per il superamento dei termini decadenziali;
- nell’applicazione alla lesione dell’interesse legittimo delle stesse modalità di risarcimento previste per il diritto soggettivo quali il ristoro per equivalente ed in forma specifica.
La ricostruzione del percorso evolutivo della figura dell’interesse legittimo fatta nel presente lavoro, legata alla tutela risarcitoria, delinea una dinamica evolutiva che non si esaurisce nel riconoscimento della parificazione tra le due posizioni soggettive attive qui esaminata, ma rappresenta una fase importante dello sviluppo delle posizioni giuridiche il quale è configurabile come un “cantiere aperto” in considerazione della proteiformità delle stesse in quanto legate al continuo evolversi della nostra società e del nostro sistema giuridico che porta alla nascita di nuove posizioni giuridicamente rilevanti e degne di tutela.