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I nuovi vincoli di bilancio introdotti a livello europeo e sovranazionale successivamente alla sottoscrizione del Trattato di Maastricht hanno comportato un notevole mutamento nel governo della finanza pubblica, determinando, altresì, notevoli trasformazioni sul piano interno nei rapporti tra Stato ed autonomie territoriali, soprattutto in considerazione della rinnovata centralizzazione della disciplina statale in materia di bilancio.
È fondamentale notare, in merito, come la crisi economico-finanziaria, in atto nel continente europeo dal 2008, sia, in realtà, solo uno dei fattori che hanno comportato tali trasformazioni. Un elemento parimenti determinante, infatti, è dato dall’elevato livello di indebitamento presente nei bilanci regionali e locali, con un eccessivo ricorso da parte degli stessi alla spesa in deficit. In un tale contesto le misure introdotte a livello sovranazionale, recepite nel 2012 a livello costituzionale, si presentano particolarmente incisive sull’autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali, rappresentando un freno ai processi di federalizzazione posti in essere nel nostro ordinamento a partire dalla seconda metà degli anni novanta (e culminati con la riforma della Costituzione ad opera della L. cost. n. 3 del 2001), dimostrandosi una vera e propria inversione di marcia in tale ambito.
D’altra parte, i meccanismi di governo della finanza pubblica determinano evidenti riflessi sulle politiche pubbliche, specie nel campo dei sistemi di garanzia e tutela dei diritti sociali. La stessa capacità di sopravvivenza di un ordinamento capace di qualificarsi come “stato sociale” è stata messa in dubbio, nel nome di prospettive di integrale riforma del governo pubblico del sistema economico e sociale.
In questa prospettiva, gli indirizzi della presente ricerca si sono mossi nel senso di tentare di fornire un contributo in questo campo di indagine nella prospettiva del giudizio costituzionale.
Per ciò che concerne la struttura del lavoro, com’è noto la Legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, ha modificato gli artt. 81, 97, 117 e 119 della Costituzione, con l’obiettivo di allineare il sistema interno di finanza pubblica ai principi della governance economica europea.
Il lavoro di ricerca esamina in prima battuta i fattori esterni, provenienti in primis dalle Istituzioni europee, dal mercato e dalle istituzioni finanziarie, che hanno inciso sull’iniziativa di riforma costituzionale e sul suo esito. Mai come nel caso in esame, infatti, l’esercizio del potere di revisione costituzionale è apparso lontanissimo dalla pura espressione di sovranità che dovrebbe caratterizzarlo, quale forma di potere costituito più somigliante all’esercizio del potere costituente.
In secondo luogo, si tratteggeranno i riflessi che la riforma costituzionale del 2012 ha prodotto su diversi ambiti dell’ordinamento e, in particolare:
a. sul sistema delle regole del bilancio (art. 81, primo e secondo comma, Cost.);
b. sul sistema delle fonti del diritto, specie quanto all’introduzione di un nuovo tipo di legge rinforzata, nonché alla qualificazione, formale o sostanziale, delle leggi di approvazione del bilancio (art. 81, sesto comma, Cost.);
c. sulla forma di governo e sui rapporti tra governo e parlamento (art. 81, secondo comma, Cost., legge n. 243 del 2012, art. 6, comma 3);
d. sull’organizzazione del regionalismo (art. 119, primo e ottavo comma, Cost., legge n. 243 del 2012, capo IV);
e. sui diritti sociali e sul finanziamento dei sistemi di loro tutela (art. 81 Cost.).
In questa prospettiva il lavoro di ricerca muoverà dai fondamenti teorici degli istituti del diritto costituzionale che si occupano del bilancio dello Stato per esaminare il diritto positivo (specie europeo) che ha riformato i vincoli di finanza pubblica imposti al legislatore, per poi valutare gli effetti della riforma sul processo costituzionale.
La struttura del lavoro si snoda in quattro capitoli. Una prima parte è dedicata alla nascita ed evoluzione della disciplina costituzionale del bilancio, dai lavori dell’Assemblea costituente alla riforma operata con la L. cost. n. 1 del 2012: ci si pone, quindi, l’obiettivo di descrivere le dinamiche che hanno portato alla riforma, nonché di comprendere la necessità o meno della stessa in base al tessuto normativo e giurisprudenziale presente, oltre a un’analisi del dibattito dottrinale sulla c.d. “costituzione economica”.
Il secondo capitolo è incentrato sulla riforma costituzionale. Si pone attenzione, in particolare, alla normativa di matrice europea e internazionale che ha introdotto il principio di equilibrio di bilancio a livello sovranazionale, per poi analizzare le modifiche operate alla Carta costituzionale con la riforma in oggetto, anche attraverso il vaglio della Legge n. 243 del 2012, e delle pronunce della Corte costituzionale che l’hanno interessata. Una parte del secondo capitolo è specificamente dedicata ai nuovi concetti introdotti in costituzione, quali la nozione di “equilibrio di bilancio”, di “ciclo economico” o di “ricorso all’indebitamento”, al fine di verificare l’impatto interpretativo di detti termini sull’applicazione della riforma stessa e sul concetto di “costituzione economica”.
Il terzo capitolo si occupa dell’applicazione dell’art. 81 Cost. quale parametro di legittimità nei giudizi in via principale. Muovendo dalla considerazione degli indirizzi giurisprudenziali sull’art. 81 Cost. nella formulazione precedente alla riforma, è stato esaminato l’impatto della Legge cost. n. 1 del 2012 sull’autonomia finanziaria di Regioni, Province autonome ed enti locali. In questa parte del lavoro è stato analizzato il problema della sovrapposizione delle regole sostanziali sull’equilibrio di bilancio con quelle sul riparto di competenze tra Stato e Regioni, specie quanto alla materia “coordinamento di finanza pubblica e del sistema tributario” (ex art. 117, terzo comma, Cost.), nonché relativamente alla “armonizzazione dei bilanci pubblici” (ex art. 117, secondo comma, Cost.).
In questa parte, inoltre, vengono approfonditi gli aspetti del Titolo IV della legge n. 243 del 2012, relativamente all’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali ed il concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico. All’esito di questa disamina è stata proposta una interpretazione delle funzioni sistemiche della Corte costituzionale che ne accentuano la connotazione di giudice “contabile”, custode dell’equilibrio di bilancio.
L’ultimo capitolo del lavoro di ricerca è dedicato all’analisi dell’art. 81 Cost. come parametro e come fattore rilevante nei giudizi di legittimità costituzionale in via incidentale. Questa parte può essere suddivisa in tre sezioni.
La prima concerne l’incardinazione del giudizio di legittimità costituzionale. Vengono esaminati il problema dell’interesse a prospettare un giudizio per lo sforamento dei vincoli di bilancio e il ruolo della Corte dei conti come remittente nel giudizio di parifica dei bilanci nonché in sede di registrazione degli atti del Governo.
La seconda parte del quarto capitolo concerne lo svolgimento del giudizio costituzionale e, in particolare, la fase dell’istruttoria. Prendendo le mosse anche dalle vivaci polemiche che hanno colpito l’Avvocatura dello Stato, si esaminano i poteri istruttori della Corte e la necessità di un “pluralismo” delle fonti dei dati sull’eventuale sforamento degli equilibri di bilancio. Si esamina, altresì, il problema dell’ingresso dei dati economici nel processo costituzionale.
Infine, la terza parte del quarto capitolo concerne la fase decisoria del giudizio costituzionale e, in particolare, il problema delle sentenze di spesa. In questo senso vengono esaminati i tre indirizzi della giurisprudenza costituzionale in materia: la decisione meramente additiva (C. cost., sent. n. 70 del 2015), la regolamentazione degli effetti temporali della sentenza (C. cost., sent. n. 10 del 2015), infine la soluzione “mediana”, che investe il legislatore del problema di regolare gli effetti della declaratoria d'illegittimità costituzionale nella salvaguardia degli equilibri di bilancio (C. cost., sent. n. 155 del 2015).